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Relazione su evasione ed economia sommersa: approfondimenti e sorprese

Scritto da Raffaele Perrone Capano • nov 2021

Sintesi

Lo studio rappresenta un approfondimento della relazione sul tema del rapporto tra economia sommersa ed evasione, tenuta a Napoli nel giugno 2020, nell’ambito del Convegno Spring in Naples. Il confronto tra la riduzione costante dell’economia sommersa fin dai primi anni dell’introduzione dell’euro e l’accelerazione evidenziata a partire dal 2015, attraverso l’analisi accurata dei rapporti dell’ISTAT sull’economia sommersa, conferma il ridimensionamento di un fenomeno che sopravvive in aree di nicchia non concorrenziali e le cui dimensioni, ormai marginali, sono allineate a quelle delle economie più avanzate.

Il lavoro si conclude con una critica impietosa della controriforma dell’Irpef attuata tra il 2006 e il 2007 dal secondo Governo Prodi. La principale causa, assieme alla moltiplicazione degli espedienti utilizzati a partire dal 2014 per aumentare il gettito, della bassa crescita dell’Italia nell’ultimo quindicennio.



Abstract

The study represents a further reflection on what was said in the speech presented in Naples in June 2020, as part of the Spring in Naples Conference on the relationship between the underground economy and tax evasion. The comparison between the constant reduction of the underground economy since the first years of the introduction of the euro and the acceleration highlighted starting from 2015, through the careful analysis of the ISTAT reports on the underground economy, confirms the downsizing of a phenomenon that survives in restricted non-competitive areas and whose dimensions, now marginal, are aligned with those of the most advanced economies. The work ends with a harsh criticism of the IRPEF counter-reform implemented between 2006 and 2007 by the second Prodi government. The main cause, together with the multiplication of the expedients used since 2014 to increase revenue, of the low growth of Italy in the last fifteen years. .

Contenuto

1. Premessa

Uno degli aspetti che viene segnalato con maggiore frequenza, quando in Italia si affronta il tema del fisco e della sua crisi, è rappresentato dall’immancabile richiamo all’“enorme evasione” italiana: un’espressione che mi è rimasta impressa, evocata in Svizzera da un noto economista, investito di responsabilità di governo, durante la crisi del nostro debito sovrano.

Ora, che in Italia, accanto ad un’elevata pressione fiscale, accompagnata da una implicita superiore di almeno 2,5 punti di Pil, occultata con l’impiego disinvolto di molteplici strumenti di illusione finanziaria, esista anche una diffusa evasione, rappresenta un’affermazione corrente, anche se spesso generica e non adeguatamente documentata.

Basta sfogliare i dati pubblicati recentemente dall’ISTAT sull’economia sommersa e irregolare nel periodo che va dal 2014 al 2019, per rendersi conto che dalle cifre che provengono dall’economia reale, emerge una realtà più articolata, e soprattutto una tendenza costante, alla riduzione dell’economia sommersa rispetto al PIL, dal l’introduzione dell’Euro ad oggi.

Un elemento fin troppo trascurato, nell’approccio economico agli studi sul fisco, che spesso affrontano il tema evasione in una singola imposta, bypassandone la struttura giuridica. Trascurando il fatto che la somma di interventi parziali, talvolta contradittori, se rende difficile parlare del fisco come “sistema”, termine che nella Costituzione ha un significato preciso, questo non consente di perdere di vista che un ordinamento tributario, buono o cattivo che sia, costituisce sempre un “sistema di vasi comunicanti”; quindi le eventuali incoerenze non solo determinano in alcune circostanze fratture con i principi, ma producono effetti a cascata indesiderati, non previsti dal legislatore.

Alla luce di queste premesse, cercherò di analizzare il rapporto tra la tendenza alla diminuzione costante dell’economia sommersa, che caratterizza l’Italia da un ventennio, rispetto al tema “evasione”; contribuendo a definirne con minore genericità e improvvisazione i confini.

Al riguardo basta ricordare che, nel 2008, anno dello scoppio della più grave crisi finanziaria ed economica internazionale dopo il 1929, il sommerso economico, secondo l’ISTAT, rappresentava una cifra compresa tra un minimo del 16,3% e un massimo del 17,5% del Pil (nel 2000, la stima oscillava tra il 18,3% e il 19,1%); un dato sicuramente elevato, tuttavia non troppo lontano dalle stime Eurostat dell’economia sommersa, relative alle principali economie europee, in cui la forbice nel 2008, oscillava tra l’11,2% della Francia e il 16,1% di Germania e Svezia.

Dieci anni dopo, nel 2018, in base alle rilevazioni dell’ISTAT pubblicate alla fine del 2019, il sommerso, in lenta ma continua contrazione, costituiva il 10,8% del Pil, al netto dell’economia criminale, stabile intorno all’1,1%, nell’ultimo decennio.

Occorre quindi prendere atto del tendenziale allineamento quantitativo del sommerso italiano a quello delle principali economie dell’UE, spinto dall’introduzione dell’euro e dalle trasformazioni dei sistemi economici, in seguito alla crisi finanziaria internazionale del 2008.

Certo, esistono anche differenze qualitative, legate alle peculiari caratteristiche socioeconomiche dei diversi Paesi dell’UE, che possono determinare variazioni settoriali del sommerso economico, di tipo quantitativo. Tuttavia, siamo in presenza di variabili che, specie nelle economie maggiormente integrate dell’Eurozona (che coincidono con i sei Paesi fondatori della CEE, nel 1957), non sono certo in grado di ribaltare il dato quantitativo.

In ogni caso si tratta di differenze che non giustificano, una quantificazione dell’evasione italiana molto superiore, distonica rispetto a Paesi, le cui stime sull’economia sommersa sono tendenzialmente allineate alle nostre.

Ovviamente i profili quantitativi dell’economia sommersa rappresentano uno soltanto degli aspetti di un’indagine che non si limiti a definire in modo corretto la dimensione del fenomeno “evasione”, ma ne indichi le aree di maggiore diffusione, alla luce delle caratteristiche strutturali e distributive del sistema tributario e della sua evoluzione, nell’arco di tempo che va dallo scoppio della crisi finanziaria del 2008, ai giorni nostri.

Un periodo travagliato, specie per l’Italia, che per essere compreso deve essere necessariamente collocato nel processo di riforme costituenti che hanno caratterizzato l’Ue nell’arco di un trentennio, a partire dall’introduzione dell’euro e dalla nascita dell’Unione monetaria.

La crisi finanziaria del 2008, con le sue ricadute sui sistemi bancari dell’eurozona, e i contraccolpi sull’economia reale, ha rappresentato una battuta di arresto in questo percorso.

In senso opposto, gli squilibri prodotti dalla crisi innescata dalla pandemia da covid-19, con i loro effetti a cascata, hanno investito direttamente i cittadini europei, non risparmiando nessun Paese dell’UE; dando avvio ad una nuova fase di riforme costituenti, finalizzate al rilancio della costruzione europea.

Una risposta che guardi al futuro, lasciandoci alle spalle le paure e le incertezze prodotte dalla pandemia, contro ogni illusionismo sovranista, che sembra aver rimosso il lascito tragico del “secolo breve”.


2. Dalla crisi finanziaria internazionale del 2008 a quella del debito sovrano del 2011: le ricadute sull'economia italiana e i riflessi sul fisco

Il forte ridimensionamento dell’economia sommersa nel nostro Paese, nell’arco di un decennio, a partire dalla crisi finanziaria internazionale del 2008 (gli ultimi dati disponibili si riferiscono al 2018), consente di rimettere in discussione alcune certezze sulla “enorme evasione fiscale italiana. Le ragioni di questa affermazione sono diverse, tra loro complementari.

Per esigenza di sintesi mi soffermo brevemente su quelle che mi sembrano le due maggiormente significative. La prima si riferisce agli effetti della crisi finanziaria internazionale del 2008, che aveva determinato nel 2009 un brusco calo del Pil, pari a -5,1% su base annua (-6,2% in Germania); sui profili prettamente tributari di quella crisi, mi soffermerò brevemente più avanti.

In Italia gli effetti della crisi finanziaria, trasferiti quasi immediatamente dal sistema bancario all’economia reale, erano stati tenuti sotto controllo dal DL n.155, adottato dal Governo Berlusconi, d’intesa con la Banca d’Italia (il Governatore era Draghi), il 9 ottobre 2008, e dalla Legge di conversione n. 190 del 4 dicembre.

Le misure d’urgenza, a sostegno del sistema bancario e del risparmio, si basavano sulla garanzia dello Stato a favore dei depositanti per un triennio e sull’impegno dello Stato, fino al 31 dicembre del 2009, a ricapitalizzare direttamente o a garantire la ricapitalizzazione delle banche che ne avessero la necessità per effetto della crisi. L’intervento aveva messo in sicurezza il nostro sistema bancario, garantendo la continuità del credito al sistema delle imprese. Una condizione che aveva consentito all’economia italiana, sulla spinta della ripresa delle esportazioni, di ripartire fin dal secondo trimestre del 2009, per primi in Europa.

Nel 2010 il Pil italiano aveva registrato una crescita di +1,5%, particolarmente significativa in quanto non drogata dalla spesa pubblica, salvo un forte incremento dell’impiego degli ammortizzatori sociali, estesi alle realtà di minori dimensioni, in precedenza escluse, per consentire alle imprese di superare il blocco dell’attività, nei primi mesi del 2009. Un intervento indispensabile per garantire la tenuta economico- sociale del sistema, salvaguardando la capacità produttiva delle imprese, anche di piccola dimensione.

Una condizione che non si sarebbe ripetuta nel 2011, con gli attacchi speculativi al debito sovrano italiano e la conseguente crisi politica, risolta frettolosamente evitando le elezioni, con la nascita di un esecutivo tecnico presieduto dal prof. Monti. Gli eccessi della stretta fiscale che quel governo aveva prodotto, sia sul versante della spesa pubblica (la riforma del sistema pensionistico, approvata in fretta e furia, che aveva creato il fenomeno degli esodati, con costi aggiuntivi non previsti per molti miliardi), sia su quello tributario, fortemente regressivi, avevano innescato una spirale recessiva-depressiva, che si sarebbe protratta per 37 mesi, fino alle soglie del 2015.

Una manovra che, sommandosi alle misure di riequilibrio già adottate dal governo Berlusconi, con i DL di luglio (con ricadute fiscali graduali, nell’arco di 2 anni, ritenute insufficienti dai mercati) e di agosto 2011 (con una stretta fiscale immediata) aveva prodotto un colpo di freno molto superiore al necessario e a quanto previsto, su tutta l’economia italiana (basta ricordare che nel settembre 2011 le esportazioni italiane erano cresciute del +12,1%, contro un aumento del +11,3% di quelle tedesche); aprendo la strada ad un periodo di recessione-depressione meno intenso di quello del 2009, tuttavia di durata sei volte maggiore, che si sarebbe arrestato soltanto alle soglie del 2015, ed il cui lascito più rilevante, per quel che qui interessa, è stato una riduzione della capacità produttiva del settore manifatturiero vicina in media al 25%, con punte drammaticamente più elevate nel settore dell’auto, e un salto indietro del reddito pro-capite, ai livelli degli anni ’90 del secolo scorso.

Che in questo scenario recessivo, dominato da un fisco impegnato a produrre sempre nuovi adempimenti, inutilmente onerosi, amplificato da una stretta generalizzata del credito, che aveva travolto, in un arco di tempo ristretto, decine di migliaia di imprese, l’economia sommersa, notoriamente la più fragile, sia stata la prima ad essere investita dall’onda lunga della recessione, non deve sorprendere.

Di qui, anticipando quanto cercherò di dimostrare più avanti, la convinzione che le stime di una evasione che sfiora i 110 miliardi di euro, sostenuta dal MEF per esigenze politiche, rivista al rialzo a 120 miliardi dal Vice-ministro dell’economia Misiani, o altre che circolano, ancora più elevate, siano irrealistiche e si scontrino con quanto documentato sul punto dall’ISTAT.


3. La crescita delle entrate tributarie, in un'economia stagnante: un caso di scuola, l'Italia nel 2019

A questo punto dobbiamo chiederci perché il conto sulla diffusa percezione di una “enorme evasione” italiana, distonica rispetto ai nostri principali partner europei, semplicemente non torna. Uno sguardo alla dinamica delle principali imposte nel 2019, rese note dall’ISTAT nel marzo 2020, offre qualche utile riflessione al riguardo.

Il blocco di ogni attività economica non essenziale, dal 9 marzo 2019, in seguito alla rapida diffusione dell’epidemia da covid-19 nelle regioni del Nord, consente di avere a disposizione tutti i principali indicatori economici e fiscali del 2019, non deformati dalle conseguenze economiche di quella che di lì a poco si sarebbe trasformata in una pandemia diffusa nell’intero pianeta.

Rendono quindi possibile la comparazione con i dati degli anni precedenti, non condizionata dei primi effetti della pandemia, e dalle scelte operate dal Governo per affrontarla.


a) Il gettito delle principali imposte evidenzia una dinamica molto più elevata rispetto alla crescita del Pil a prezzi di mercato: “l’enorme evasione” che fine ha fatto?

Secondo quanto pubblicato dall’ISTAT il 1° marzo 2020, l’economia italiana era cresciuta nel 2019 dello 0,3% in termini reali e del 1,2% a prezzi di mercato. Nello stesso periodo, sempre secondo l’ISTAT, le entrate tributarie erano aumentate dell’1,7%, quindi di mezzo punto in più rispetto all’andamento del Pil. Un risultato non del tutto scontato in un’economia che nel 2019 era stata in recessione tecnica per due trimestri.

Se analizziamo nel dettaglio i dati relativi alle principali imposte, non mancano ulteriori sorprese. L’IRPEF, la principale imposta italiana, aveva registrato un gettito pari a 191,602 miliardi, ed un incremento del 2,2% sul 2018 (se a questa cifra si aggiunge l’addizionale regionale e comunale, pari a 12,218 miliardi, il totale sfiora i 204 miliardi di euro, al netto di imposte sostitutive e cedolari), le ritenute a carico ei lavoratori dipendenti del settore privato evidenziavano un aumento del 3,3%, del tutto analogo a quello registrato nel settore pubblico (che comprende anche i pensionati).

In controtendenza, le entrate relative alle ritenute sui redditi da lavoro autonomo e da impresa, assoggettati ad IRPEF, indicavano una contrazione di -1,276 miliardi, pari a -10,1%, determinata dall’introduzione, a partire dal 1° gennaio 2019, della cosiddetta flat tax per le partite IVA.

In realtà un regime forfettario frutto d’ improvvisazione, caratterizzato da motivazioni ideologiche, costruito su misura per le attività di lavoro autonomo, esteso alle imprese individuali senza alcuna differenziazione tra redditi di lavoro autonomo e di impresa, caratterizzati da indici di redditività e da modalità di calcolo del reddito netto, non comparabili.

Uno schema impositivo sicuramente utile per invertire la tendenza alla fuga dalle attività individuali, contratte di oltre un quarto negli ultimi anni (1.600.000 partite IVA cancellate, prima delle chiusure imposte dalla pandemia); esposto tuttavia a una serie di criticità, per le molte incertezze che lo hanno accompagnato fin dall’inizio, a partire dai limiti strutturali e dalle modalità di applicazione. Da ultimo, difficilmente adattabile alle imprese familiari, quelle che avrebbero maggior bisogno di sostegno sul piano economico e sociale e d’innovazione sul terreno del fisco.

Soprattutto uno schema impositivo non sufficientemente coordinato rispetto al regime generale dell’IRPEF, anch’esso caratterizzato da un inestricabile congerie di particolarismi, che ne hanno minato nel corso del tempo la credibilità, sotto il profilo della parità di trattamento e quindi della tenuta dell’intero sistema.

Osservata da questo punto di vista, in un’ottica scevra da pregiudizi, è possibile affermare che la Flat tax per le partite IVA, introdotta dal primo governo Conte, ha avuto effetti positivi sotto il profilo della semplificazione dei rapporti tra il fisco e le partite Iva individuali, assoggettate all’IRPEF. Tuttavia ha sostanzialmente mancato l’obiettivo di armonizzare l’imposizione dei diversi redditi da lavoro non dipendente in senso perequativo.

Interessante anche il dato relativo ai redditi d’impresa soggetti ad IRES, che nel 2019 ha registrato entrate pari a 33,555 miliardi, con un incremento del 2,7%, in un anno in cui l’economia italiana è stata per due trimestri in recessione tecnica; un chiaro indice che i problemi dell’economia italiana non vanno affrontati soltanto dal lato dell’offerta (es. la produttività), ma sono condizionati da una domanda interna sempre più debole e dalla dinamica delle esportazioni, che dipende solo in parte da noi.

Tra le cause basta ricordare la carenza di investimenti (pubblici e privati), il continuo incremento della spesa pubblica corrente per l’acquisto di beni e servizi e il peso di una fiscalità che, nell’ultimo decennio, ha registrato un incremento abnorme del peso dell’IRPEF sui redditi medio- bassi; affiancato da una continua lievitazione degli oneri di adempimento, finalizzati al contrasto all’evasione, cresciuti a dismisura negli ultimi anni. Fungendo da moltiplicatore degli effetti recessivi prodotti dalla crisi finanziaria del 2008 e da quella politica del 2011.

In ogni caso anche il dato dell’IRES conferma un aumento del gettito più che doppio rispetto alla crescita del Pil ai prezzi di mercato; un segnale che deve far riflettere in un’imposta proporzionale, non progressiva come l’IRPEF.

Sempre con riferimento alla tassazione dei redditi d’impresa, richiamo il dato relativo al gettito dell’IRAP applicata al settore privato, pari a 15,002 miliardi, con un incremento del +0,4% rispetto all’anno precedente. Unica, tra le grandi imposte, in linea con l’allentamento dell’economia internazionale, a partire dalla Germania, il primo mercato di sbocco delle nostre esportazioni.

Quanto all’ IVA, sfiora i 137 miliardi di incassi, è la seconda imposta per gettito, ed ha registrato nel 2019 un aumento delle entrate del 2,5%: il doppio dell’incremento del Pil a prezzi di mercato (+1,2%). Disaggregando i dati, emerge qualche altro elemento significativo. L’IVA interna (122,990 miliardi) che riguarda sia il mercato interno, sia gli scambi con tutti i paesi dell’UE (che costituiscono il Mercato unico), ha registrato nel 2019 un incremento del 3%. In calo invece il gettito dell’IVA relativa alle importazioni extra UE (13,893 miliardi, -2,2%) in seguito al forte calo dei prodotti petroliferi e al rallentamento dell’economia internazionale.

Dalla lettura di questi numeri, che si riferiscono ad oltre il 90% del gettito complessivo delle entrate tributarie dello Stato nel 2019, emerge un dato incontrovertibile: nonostante una presunta “enorme evasione”, il getto delle principali imposte cresce ad un tasso medio che è almeno il doppio, o più, rispetto alla crescita del Pil (1,2%).


b) Qualche approfondimento ulteriore

Di qui possiamo indicare due primi argomenti di riflessione. Il primo è rappresentato dall’eccesso di progressività marginale nell’IRPEF, in assenza di meccanismi di indicizzazione degli scaglioni e delle detrazioni d’imposta. Il cumulo di queste due caratteristiche strutturali, introdotte con la legge finanziaria per il 2007, tra loro incompatibili e mai corrette, ha impoverito i ceti medi, ha soffocato la crescita ed ha incentivato, quando sussistono le condizioni, l’evasione fiscale. Su questo aspetto torneremo diffusamente con maggiori dettagli, più avanti.

Il secondo è evidenziato dal ridimensionamento dell’economia sommersa nel corso del tempo, e trova conferma nella cancellazione di 1.600.000 partite IVA (lavoratori autonomi ed imprese individuali) negli ultimi anni, fino allo scoppio della pandemia.

Un chiaro indizio che l’ammortizzatore anomalo dell’economia sommersa e dell’evasione funziona sempre meno, per ragioni strutturali connesse con la modernizzazione delle attività produttive, imposta dall’appartenenza all’eurozona, e la moltiplicazione dei costi indiretti di gestione degli adempimenti fiscali.

Questi rilievi hanno trovato una clamorosa conferma dei dati relativi alle entrate tributarie del 2020, resi noti nel marzo 2021. Nonostante il blocco delle attività economiche non essenziali stabilito per contenere la diffusione del virus Sars cov 2, che ha comportato una forte compressione del gettito delle principali imposte, il gettito dell’IRPEF è rimasto invariato

Con questo non affermo affatto che l’evasione (che ovviamente non è scomparsa) non rappresenti un problema; ma che la causa vada ricercata innanzitutto in un fisco inutilmente complesso, caratterizzato da elevati costi di adempimento fortemente discriminatorio per le attività minori, ostile a tutte le forme di lavoro, diverse dal lavoro dipendente.

In sintesi voglio richiamare l’attenzione sul fatto che se in questo Paese circolasse “liberamente” ogni anno la metà della cifra che il MEF attribuisce all’“evasione”, semplicemente non saremmo stabilmente agli ultimi posti tra i Paesi dell’Eurozona nell’ultimo decennio per crescita del Pil: non avremmo registrato nello stesso periodo uno dei più elevati tassi di disoccupazione giovanile, né, una crescita costante delle disuguaglianze territoriali, che fa da traino a quella tra le persone, aumentata esponenzialmente negli stessi anni. Tema quest’ultimo che non riguarda soltanto o principalmente la questione del fisco, ma che dovrebbe impegnare soprattutto giovani studiosi, perché sta corrodendo dall’interno le basi della nostra democrazia.

Aggiungo per completezza che nel Report su “Economia non osservata nei conti nazionali (anni 2016-2019) a cura dell’ISTAT, viene riportato quanto segue.

Al fine di cogliere la tendenza di medio periodo del sommerso economico, se ne presenta un’analisi in serie storica (2011-2019), anche in relazione all’evoluzione delle misure di contrasto all’evasione (introduzione dell’Indice sintetico di affidabilità, ISA, in sostituzione degli Studi di settore, e uso più estensivo della fatturazione elettronica) e alla revisione dei regimi fiscali riguardanti principalmente le piccole imprese e i professionisti” (ad esempio, la modifica della platea dei forfettari).

Per chiarezza affermo di non condividere le affermazioni contenute in questo breve passaggio del Report nel quale sono evidenziate e credo di averne chiarito le ragioni nel corso del lavoro. Ragioni che sono evidenziate con chiarezza dall’ISTAT che ne mette in rilievo la marginalità e il trend in diminuzione nei settori in cui l’economia sommersa è ancora presente.

L’aumento del gettito nella prima fase di introduzione della fattura elettronica è legato al fatto che la nuova metodologia di registrazione delle fatture digitali ha abbattuto i termini di versamento dell’Iva dovuta; con l’emissione della fattura cartacea i termini potevano slittare anche di molti mesi. In somma chi era in condizione di non emettere fattura, continuerà a farlo. Ovviamente la fattura elettronica era utile per l’Agenzia delle entrate che si vedeva accreditare gli importi dell’IVA direttamente su un proprio capitolo dedicato dal 2019; ma a questa condizione di vantaggio ha corrisposto nel primo periodo di attuazione della fattura elettronica un aggravio di costi a carico dei contribuenti italiani (la fattura elettronica sarà obbligatoria nell’UE a partire dal 2023).

La sostituzione degli studi di settore con gli ISA è questione del tutto diversa.

Non avendo avuto successo il tentativo introdotto dalla controriforma dell’IRPEF del 2007, di trasformare gli studi in un catasto anomalo dei redditi, per l’opposizione della Cassazione, l’Agenzia delle entrate si è inventata gli ISA (indici sintetici di affidabilità). Un’ operazione quanto meno discutibile, priva di trasparenza, difficile da far rientrare nel concetto di buon andamento della PA, pietra d’angolo dell’art. 97 Cost.

La necessità di giustificare l’aumento del gettito prodotto dalla contro-riforma Visco del 2006-070, non era sugguta a qualche docente vicino al governo, che aveva sostenuto che il maggior gettito era dovuto al timore degli evasori del ritorno al governo del Minisro Visco (il castiganatti degli evasori). Oggi, ripensandoci mi vien da sorridere. Ma se penso ai limiti della cd. Flat tax per le partite IvA voluta dall’on. Sdalvini di cui ho messo in evidenza i limiti e la confronto con il forfettario privo di qualsiasi elemento sia pur minimo di riscontro, introdotto dall’ ex Minisrto Visco con la contro-riforma del 2007, mi vien da dire che quando la ricerca si piega alle ragioni della politica, perdendo il senso del ridicolo, danneggia la politica anor più di se stessa.


4. Far lievitare il gettito con artifici coperti con l'illusione finanziaria, senza aumentare le imposte: una scorciatoia a cui una democrazia non dovrebbe cedere; mai!

a) La crescita delle compensazioni per finanziare nuova spesa pubblica priva di copertura

Uno degli aspetti che hanno richiamato la mia attenzione, leggendo il Bollettino delle entrate tributarie, pubblicato ogni mese dal MEF, è la voce “compensazioni”, che, nel 2019, ha raggiunto la cifra “lunare” di oltre 41,607 miliardi di euro. Altro elemento interessante, 5 anni prima, nel 2014, le compensazioni ammontavano a 25,164 miliardi: un aumento di 16,5 miliardi in soli 5 anni.

Alla voce compensazioni, corrispondono, giocoforza, crediti dei contribuenti nei confronti del fisco, di dimensioni analoghe.

Ne consegue che l’aumento del 40% della voce compensazioni, nel breve arco di tempo di un quinquennio, non sia solo il frutto di automatismi interni al sistema, che andrebbero corretti; la sua origine va ricercata nelle misure fiscali discrezionali, introdotte nel corso del tempo, con le leggi di stabilità, con decreti legge e circolari interpretative dell’Agenzia delle entrate sulle modalità di applicazione e riscossione, di fatto vincolanti.

Una serie di disposizioni legate da un unico filo conduttore: quello di aumentare il gettito, disattente ai principi, poco trasparenti, sottratte di fatto per le fonti adottate, a controllo parlamentare. Modifiche di costituzionalità assai dubbia, quando introdotte con il decreto legge di accompagnamento della legge di stabilità che incorpora il bilancio, o con variazioni ai saldi di bilancio, senza rispettare il vincolo dell’approvazione a maggioranza qualificata. Un principio stabilito con la Legge costituzionale n.1-2012, che ha introdotto in Costituzione il vincolo dell’equilibrio del Bilancio al netto delle fasi avverse del ciclo economico.

In realtà la lievitazione della voce “compensazioni” è soltanto in parte concentrata nel breve arco temporale preso in esame.

L’incremento di 8,9 miliardi nelle imposte dirette, registrato nel 2014 è stato determinato dall’entrata in vigore del d.lgs. n.175/2014, che ha obbligato i sostituti d’imposta a contabilizzare separatamente le ritenute d’imposta effettuate, e le compensazioni operate. In precedenza invece i sostituti erano tenuti a versare al fisco le ritenute effettuate periodicamente al netto delle compensazioni.

Una modifica che nel 2015 (Governo Letta, Ministro dell’Economia Padoan) ha accresciuto il gettito dell’IRPEF di oltre 8,9 miliardi; a cui ha corrisposto un parallelo aumento di pari importo della voce “compensazioni”; un’operazione di trasparenza contabile, che ha ridotto i margini temporali a disposizione dei sostituti d’imposta per contabilizzare le compensazioni maturate dai contribuenti, favorendo il rimborso dei crediti d’imposta.

Un’innovazione che non ha prodotto alcuna ricaduta sui contribuenti, in pratica un accredito più rapido delle ritenute operate dai sostituti, con vantaggio per il fisco (a spese dei sostituti).

Una novità che, letta alla luce dell’articolo 3 del DL. n.124/2019, di accompagnamento alla legge di stabilità per il 2020 (Governo Conte bis, Ministro dell’economia Gualtieri), che ha introdotto nuove importanti limitazioni all’utilizzazione da parte dei contribuenti delle compensazioni (già registrate dall’agenzia delle entrate nel proprio cassetto fiscale) a cui hanno diritto, evidenzia un indirizzo di politica tributaria, non episodico, che ha utilizzato il paravento di contrasto all’evasione, per accrescere a vantaggio del fisco, il fardello sempre più pesante delle compensazioni (42 miliardi di euro nel 2019, riferiti a IRPEF, IVA,IRES, IRAP).

Una voce che fino al 2013 non era neppure indicata nel Bollettino delle entrate tributarie, che nasconde una maggior pressione fiscale pari a oltre 2,3 punti di Pil, nel 2020, e riguarda indistintamente tutti, famiglie ed imprese.

In base alla legislazione tributaria vigente, vengono registrati i dati relativi alle sole compensazioni operate sulle entrate tributarie, erariali e territoriali. Tra queste, quindi non rientrano le agevolazioni fiscali e i crediti d’imposta, di cui il contribuente sia eventualmente titolare, in quanto classificati come spese nel bilancio dello Stato.

Una precisazione opportuna, perché ne evidenzia, per differenza, sia l’ampiezza sia l’origine; in buona sostanza le compensazioni sono il frutto di versamenti periodici o di ritenute operate dai sostituti d’imposta o dal fisco, maggiori del dovuto, o di altri schemi ad effetto equivalente, nelle imposte soggette a dichiarazione annuale e a versamenti periodici scaglionati nel periodo considerato, resi poco trasparenti da meccanismi diffusi di illusione finanziaria.

Nell’IRES, in particolare, l’aumento degli acconti, molto superiore a quanto dovuto l’anno precedente, è stato utilizzato anche di recente per incrementare il gettito, senza intervenire sull’aliquota formale.

Una misura che utilizza per aumentare gli incassi un tipico strumento di illusione finanziaria, posta in essere da ultimo, tra il 2014 e il 2015, con effetti distributivi casuali, talvolta discutibili.

Il medesimo schema, può essere impiegato anche con l’obiettivo speculare di ridurre il gettito dell’IRES nell’ anno di riferimento, quando altre voci di entrata, presentano una crescita significativamente superiore a quanto stabilito nel bilancio dello Stato. In questa circostanza l’obiettivo è ottenuto attraverso una forte riduzione o l’annullamento del primo acconto nell’IRES, che a sua volta comporterà una diminuzione del gettito nell’anno di riferimento e un incremento di pari importo nell’anno successivo.

In quest’ipotesi tuttavia non si può parlare di illusione finanziaria perché, la riduzione del prelievo, è trasparente e non copre alcun effetto diverso rispetto a quello apparentemente voluto dal legislatore.

Purtroppo quest’ultimo esempio costituisce l’eccezione, rispetto ad un indirizzo politico, esasperato a partire dal 2015 (Ministro dell’economia Gualtieri), che nell’ultimo trimestre dell’anno, fa schizzare la pressione fiscale complessiva ben oltre il 50% del Pil.

Un andamento a scossoni, con effetti pro ciclici soprattutto nella fase discendente del ciclo, che ha colpito indistintamente le famiglie, le imprese individuali, i lavoratori autonomi e le imprese familiari e i pensionati. Una condizione economica di origine tributaria che non ha uguali in Europa, che evidenzia la principale causa della bassa crescita italiana, a partire dalla crisi finanziaria internazionale del 2008.


b) La riforma tributaria del 1972, i limiti alla discrezionalità del legislatore e l’autonomia scientifica del Diritto tributario, secondo la dottrina


Il professor Abbamonte, costituzionalista e giurista eclettico sorprendente, di cultura classica sconfinata, che aveva insegnato a Napoli Diritto pubblico, Diritto finanziario e Diritto amministrativo, ed aveva concluso la sua lunga attività scientifica presiedendo la Commissione per la riforma del processo amministrativo nel 2007, nei suoi “Princìpi di Diritto finanziario” negli anni ’70 dello scorso secolo, aveva chiarito che nello Stato repubblicano retto dalla Costituzione del 1948, il rapporto tra contribuente e fisco è un rapporto paritario, regolato dalla legge.

Una condizione giuridica che, ancorando la discrezionalità del legislatore alla capacità contributiva, come esplicitazione del principio di uguaglianza, escludeva qualsiasi ipotesi di supremazia o di privilegio del fisco nei rapporti con i contribuenti, e ne definiva con rigore i confini.

Negli stessi anni, a Roma, il prof. Micheli, primo professore ordinario, titolare di una cattedra di Diritto tributario in un’Università italiana, con il suo “Corso di diritto tributario” dedicato solo nel titolo alla didattica, aveva dato avvio, con la sensibilità di giurista raffinato, protagonista dei cambiamenti del suo tempo, ad un inquadramento sistematico della riforma tributaria del 1972, fornendo, con gli allievi della sua scuola, un contributo decisivo, all’autonomia scientifica del Diritto tributario.

Un’esigenza imposta dai tempi, facilitata dalla riforma universitaria del 1979, che l’autorevolezza del Prof. Micheli, ed il contributo degli allievi della sua scuola avevano reso possibile.

Una conquista per tutti noi, un lascito che non è per sempre, che si rinnova seguendo la bussola dei principi, su cui si fonda la nostra democrazia.


c) L’evoluzione del diritto e l’“illusione finanziaria” come disvalore

In buona sostanza, il disfavore nei confronti dell’illusione finanziaria nel diritto tributario, non dovrebbe essere relegato alle sole ipotesi in cui i suoi effetti determinino disparità di trattamento, in contrasto con i principi di ragionevolezza e di proporzionalità, di diritto interno ed europeo.

L’evoluzione del diritto, costituzionalmente orientata, nel concreto divenire della società, nelle diverse componenti, sociali, culturali, economiche, tecnologiche, ha fatto emergere nella giurisprudenza, con crescente forza estensiva, la questione della buona fede oggettiva e dell’affidamento, quali valori fondanti del nostro ordinamento giuridico, indi di natura Costituzionale. Un tema di grande valore civile, espressione di principi giuridici immanenti al sistema, indi non frazionabili, che non può essere confinato ai soli rapporti tra privati.

Purtroppo la sua affermazione nella sfera pubblica, benché consustanziale all’agire della PA e limite alla discrezionalità dello stesso legislatore, nel corso del tempo ha evidenziato un preoccupante arretramento nel diritto tributario, di cui non vi è una sufficiente percezione, anche nella cultura giuridica.

È appena il caso di aggiungere che anche l’affidamento, non è senza limiti; ma questi, nel quadro del bilanciamento dei diversi interessi, non possono giungere al punto da giustificare un presunto “particolarismo” del fisco, fino a comprimere irragionevolmente la parità di trattamento dei contribuenti. Principio cardine dell’ordinamento, non solo tributario, che l’abuso dell’illusione finanziaria, ha contribuito a corrodere.

Tema complesso, dai confini mobili, che ha preso corpo gradualmente, attraverso lo sviluppo di una legislazione inutilmente complessa, sempre più onerosa, disattenta ai principi; in parallelo con la progressiva perdita di ruolo del Parlamento, in seguito alle modifiche del sistema politico ed istituzionale che hanno accompagnato l’ultimo quarto di secolo. Emerso con evidenza nelle contraddizioni e talvolta negli sbandamenti della giurisprudenza della Cassazione, nell’ultimo decennio, a partire dall’abuso dell’“abuso del diritto”, che riemerge periodicamente come un fiume carsico nei tentativi espansivi dell’Agenzia delle entrate, non sempre contrastati efficacemente dalla Corte di cassazione.

È ad esempio il caso dell’obbligo del contraddittorio nell’attività di accertamento tributario. Principio riconosciuto “immanente al sistema” dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 189 del 9-6-2015, disatteso dalle Sezioni Unite della Cassazione che, nel dicembre dello stesso anno (sentenza 9 dicembre 2015, n. 24822), avevano introdotto una serie di limitazioni all’obbligo del contradittorio a favore dell’Amministrazione finanziaria, capovolgendo il precedente orientamento garantista delle Sezioni Unite del 2014 (sentenza 12 marzo 2014, n. 5675).


5. Dal 2014 la "lotta" all'evasione, con la moltiplicazione delle ipotesi di reverse charge, l'introduzione dello split payment ordinario e dal 2017 quello allargato imbocca un sentiero scivoloso: ma è il diritto a finire fuori strada

Nel paragrafo precedente ho evidenziato dettagliatamente le criticità introdotte nel sistema tributario attraverso l’impiego crescente di meccanismi di illusione finanziaria, destinati a gonfiare in misura abnorme la voce “Rimborsi e compensazioni”. Quest’ultima, nel 2020 ha sfiorato i 42 miliardi di euro, classificandosi al terzo posto tra le entrate tributarie, dopo l’IRPEF e l’IVA.

Il questo paragrafo invece ci occuperemo di alcune figure specifiche introdotte nell’ordinamento tributario con l’obiettivo dichiarato di contrastare l’evasione fiscale: finalizzate in realtà a far lievitare le entrate attraverso l'introduzione di nuove specifiche deroghe al regime comune di applicazione dell'IVA europea.


  1. Le nuove figure di inversione contabile, finalizzate ad incrementare il gettito dell’IVA


Quest’ultima Tra le novità più significative che hanno caratterizzato le politiche di contrasto all’evasione nell’ultimo quindicennio, oltre alla moltiplicazione degli adempimenti, con oneri aggiuntivi spesso superiori ai vantaggi per il fisco in termini di recupero del gettito, si segnala la lievitazione dello schema di inversione contabile nell’IVA.

Si tratta di una serie di deroghe al sistema comune di applicazione dell’IVA europea, assoggettate alla preventiva autorizzazione del Consiglio europeo, su proposta della Commissione.

Se si esclude il reverse charge nelle vendite di oro per uso industriale, entrato a far parte dell’ordinamento italiano con la Legge n. 7/2000 (legge comunitaria) in applicazione della direttiva n. 80/1998 CE, che ha introdotto lo schema di inversione contabile nel sistema comune dell’IVA europea, in questo specifico settore, caratterizzato dalla possibilità di frodi di dimensioni enormi, il reverse charge facoltativo, è entrato a far parte della disciplina dell’Iva in Italia, in base alla legge 296/2006 (Legge finanziaria per il 2007).

La prima richiesta di deroga era stata presentata dal Governo italiano alla Commissione e al Consiglio UE nel 2006 (secondo governo Prodi, viceministro delle finanze Visco) ed aveva riguardato l’introduzione del regime di inversione contabile (c.d. reverse charge) nei sub-appalti in edilizia.

In base al nuovo schema di applicazione dell’imposta, che rimarrà in vigore, in seguito a successive proroghe, fino al 2023, l’IVA dovuta dall’impresa sub-appaltante, è versata direttamente dall’impresa titolare dell’appalto principale, in luogo di quella che, in base alle norme comuni in materia di IVA, sarebbe, secondo un’espressione non felice della legge italiana, il soggetto passivo (il contribuente, secondo la legislazione francese da cui ha tratto origine l’IVA comunitaria) titolare dell’obbligazione tributaria.

Il reverse charge, spezzando il meccanismo di determinazione del valore aggiunto, calcolato su base finanziaria, attraverso gli istituti della detrazione e della rivalsa, determina, a prima vista, un vantaggio (temporaneo) per il fisco.

L’Amministrazione finanziaria incassa un’IVA calcolata sul valore del corrispettivo fatturato dall’impresa subappaltante al proprio committente; quest’ultimo a sua volta, versa al fornitore il corrispettivo pattuito, trattenendo l’IVA dovuta, che, in seguito, verrà versata direttamente al fisco dall’impresa committente.

Descritto così, Io schema del reverse charge appare lineare: un elemento di semplificazione che rende più semplice la gestione dell’IVA sia da parte dell’impresa subappaltante, sia dell’Amministrazione finanziaria.

Ovviamente, non è così.

In questo schema i vantaggi sono ripartiti tra il fisco e l’impresa committente, mentre per l’impresa subappaltante il maggiore onere è rappresentato dalla circostanza che, non incassando l’IVA relativa alle prestazioni realizzate e fatturate, non potrà detrarre l’IVA assolta a monte per realizzare le prestazioni stesse.

Il fisco è più tutelato perché, specie nel caso di una pluralità di attività affidate in subappalto dall’impresa committente, potrà concentrare le attività di controllo. Anche l’impresa committente ha un vantaggio finanziario dal reverse charge, perché corrisponderà all’impresa subappaltante soltanto il corrispettivo delle prestazioni ricevute; mentre verserà, per conto dell’impresa subappaltante l’Iva trattenuta, alla prima scadenza utile.

Il risvolto negativo, per l’impresa sub-appaltante, fiscalmente corretta, è costituito, appunto, dall’impossibilità di detrarre l’IVA assolta a monte, per mancanza di IVA da versare al fisco, su cui effettuare la detrazione; questa potrà essere detratta successivamente, compensata, ovvero ne potrà essere chiesto il rimborso.

Una condizione che, sia detto per inciso, per rispettare il diritto dei contribuenti a detrarre integralmente l’IVA assolta a monte, più volte riaffermato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, richiederebbe compensazioni e rimborsi rapidi, che non appartengono al DNA della nostra Amministrazione finanziaria.

Uno schema indubbiamente efficace, per contrastare l’evasione in situazioni particolari, con evidenti fattori di criticità (in passato effettivamente diffusa nei subappalti), che tuttavia rompe la coerenza dello schema impositivo dell’IVA, determinando disparità di trattamento, in contrasto con il principio di neutralità dell’IVA.

Il reverse charge, limitando l’esercizio della rivalsa, trasferisce dai contribuenti IVA, assoggettati al regime di inversione contabile, allo Stato, un gettito IVA maggiore del dovuto. L’impresa committente, destinataria della fattura emessa dall’impresa sub-appaltante per la liquidazione delle attività svolte, verserà all’impresa commissionaria il corrispettivo pattuito, trattenendo invece l’IVA, che verrà corrisposta direttamente allo Stato.

Il vantaggio finanziario a favore dell’erario sarà tanto maggiore, quanto più lungo sarà il tempo necessario al contribuente per poter esercitare la rivalsa sull’attività imponibile non assoggettata al reverse charge, per poterla portare in compensazione ovvero chiederne il rimborso.

Questo meccanismo di deroga al sistema comune dell’IVA, dovrebbe essere limitato alle sole attività interne (come i subappalti) che, per i profili strutturali che le caratterizzano, presentino un parziale rischio di evasione, che non possa essere diversamente contrastato.

Si deve quindi trattare di situazioni specifiche che, per le particolari condizioni in cui viene svolta l’attività imponibile, rendano il reverse charge, strumento di elezione, nel contrasto all’evasione nell’IVA. È appena il caso di aggiungere che il reverse charge non dovrebbe essere utilizzato in sostituzione di una normale attività di controllo, da parte dell’Agenzia delle entrate.

In conclusione, la possibilità di estendere il reverse charge alle importazioni di merci sottoposte a controlli doganali in Italia, o in altri paesi dell’UE (di provenienza extra-UE) non dovrebbe essere consentita. Un elemento oggettivo qual è il controllo doganale, esclude ogni possibilità di evasione e quindi non autorizza deroghe al sistema comune dell’IVA, che ne compromettono la neutralità.

Uno strumento da usare quindi con particolare cautela, soltanto nelle situazioni in cui le esigenze anti frode appaiono tali da giustificare una misura che, altrimenti assumerebbe la connotazione di un privilegio del fisco, incompatibile con i principi del diritto europeo e con la natura democratica dello Stato repubblicano.

Purtroppo è quel che è accaduto ed abbiamo documentato nel paragrafo precedente. Il contrasto all’evasione ha rappresentato, tra il 2014 e il 2019 e permane tuttora, lo schermo per alimentare, attraverso la moltiplicazione delle deroghe al sistema comune dell’IVA europea, il pozzo senza fondo delle compensazioni, con un vantaggio in termini di maggiore gettito temporaneo molto significativo, superiore ai 42 miliardi di Euro (considerando tutte le principali imposte lingua IVA compresa) in ulteriore crescita anche nel 2020/21.


6. Per incrementare il gettito dell'IVA il fisco, tra il 2014 e il 2017, compie un salto di qualità, introducendo lo split payment ordinario e quello "allargato" alle società commerciali a controllo pubblico

A prima vista, la moltiplicazione delle ipotesi di reverse charge, l’introduzione dello split payment ordinario sia dello split payment esteso alle società commerciali controllate dalla PA, introdotti per fasi successive parziali, scaglionate nel tempo, poteva apparire il frutto dell’improvvisazione e della mancanza di coordinamento che accompagna l’adozione di misure fiscali, a cui siamo ormai rassegnati.

Tuttavia, ad un’analisi più approfondita emerge con chiarezza che queste modalità non sono frutto di sciatteria legislativa.

Al contrario sono state utilizzate di proposito per mascherarne gli effetti e per spacciare per incrementi di gettito prodotti dal contrasto all’evasione (specie nel caso dello split payment), le conseguenze delle limitazioni dell’esercizio della rivalsa consustanziali sia al meccanismo della “scissione dei pagamenti”, sia a quello dell’“inversione contabile”.

Operazioni per le quali non esiste alcun dato disgregato relativo alle compensazioni e ai rimborsi, che consenta di separare gli incrementi del gettito derivante dal contrasto all’evasione, da quelli connessi con le limitazioni (temporanee) all’esercizio della rivalsa.

In buona sostanza una serie di interventi programmati a tavolino, anche nella scansione temporale, al solo scopo di impedire un controllo ex post degli effetti reali di misure coperte da schemi sempre più sofisticati di illusione finanziaria.

Una spallata ai principi di correttezza, trasparenza ed affidamento che dovrebbe caratterizzare l’agire della PA, in un settore quale quello tributario, coperto da riserva di legge e regolato da specifici vincoli contenutistici d’ordine costituzionale. Ma procediamo con ordine.


a) Le nuove figure di inversione contabile, finalizzate ad incrementare il gettito dell’IVA


Tra il 2014 e il 2015, il MEF aveva chiesto e ottenuto dal Consiglio UE una serie d ulteriori deroghe al regime comune dell’IVA europea, con l’obiettivo della “lotta all’evasione”. Le deroghe autorizzavano sia un forte ampliamento delle ipotesi di inversione contabile (reverse charge) non sempre convincenti, in base a quanto indicato in precedenza (2014 Ministro dell’economia Padoan); sia uno schema derogatorio del tutto inedito: lo split payment, ovvero la scissione dei pagamenti, introdotto con la legge di stabilità per il 2015 (legge 190/2014, Governo Letta, Ministro dell’Economia Gualtieri).

Il Consiglio UE, su proposta della Commissione, aveva autorizzato la deroga, condizionata su richiesta del governo italiano all’anticipazione dell’introduzione della fattura elettronica, obbligatoria nell’Unione solo dal 2023.

Nel giugno del 2020, dopo due ulteriori proroghe, il Ministro dell’economia Gualtieri (già Presidente della Commissione Finanze del Parlamento Europeo) ha chiesto ed ottenuto dal Consiglio UE l’autorizzazione a mantenere in vita lo split payment fino al 30 giugno 2023.

Questo schema, presentato come un adattamento alla Pubblica amministrazione del reverse charge, nel quadro delle politiche di contrasto all’evasione, in realtà se ne discosta per aspetti essenziali.

Vediamo perché.

In base a questo inedito schema derogatorio al sistema comune dell’IVA, la PA (intesa in senso amplissimo, fino a ricomprendervi, nello schema allargato del 2017, anche imprese commerciali e società di capitali controllate dallo Stato, quotate in borsa), in tutti i casi in cui opera sul mercato, dando luogo ad un’operazione imponibile ai fini dell’Iva, anziché versare al proprio fornitore il corrispettivo dell’operazione, comprensivo dell’Iva dovuta, la trattiene.

La narrazione, suggestiva, a sostegno dello split payment è che l’imposta dovuta al fisco, viene trattenuta dalla PA, di cui il fisco costituisce una branca essenziale, per poi essere girata al fisco: una scorciatoia che non cambia la sostanza delle cose. Motivazione fragile, perché il meccanismo di scissione dei pagamenti, pur non mettendo in discussione il diritto di un fornitore della PA di poter detrarre l’IVA assolta a monte, ne ostacola comunque l’esercizio, spostandolo in avanti nel tempo per un periodo che potrebbe essere anche molto lungo.

In questa ipotesi, che riguarda la maggior parte delle operazioni soggette allo split payment, in cui la PA agisce sul mercato come consumatore finale, l’imposta trattenuta dalla PA ha gli effetti di un’imposta mono fase sull’intero valore dell’operazione, fino al momento in cui il fornitore non sarà in grado di detrarre l’IVA trattenuta dalla PA.

È di tutta evidenza che il contrasto all’evasione in questo schema impositivo non c’entra affatto; la PA è un acquirente scrupoloso, che non seleziona i propri fornitori in un souk arabo (scomparsi in Italia da decenni) e le garanzie che chiede ai propri fornitori sono tali da sollevarla da qualsiasi rischio, ivi compresa l’evasione all’IVA (salvo esercitare una normale attività di monitoraggio).

L’obiettivo dichiarato è quello di contrastare un’evasione inverosimile, di fatto di aumentare il gettito con espedienti sempre più complessi, che ha ben poco a che vedere con l’emersione dell’evasione.

Occorre poi considerare che i maggiori oneri a carico dei contribuenti IVA che contrattano con la PA, non sono lineari; la loro incidenza rispetto al regime ordinario, varia in funzione della quota di ricavi realizzati nei confronti della PA, rispetto al volume di affari complessivo di ciascuna impresa.

Un effetto che non deve essere sottovalutato perché lo split payment, determina disparità di trattamento tra le imprese fornitrici della PA non facilmente giustificabili dal punto di vista dei principi.

Lo schema adottato infatti, tende a differenziare i fornitori in due fasce, in funzione della dimensione delle imprese, a loro volta divise in due sottogruppi: quello delle imprese che contrattano marginalmente con la PA, quindi in grado di esercitare il diritto a detrazione, senza ostacoli temporali, se di dimensioni adeguate.

A queste si contrappongono le imprese che si specializzano come fornitori della PA, che adottano un semplice schema di traslazione degli oneri impropri; in buona sostanza incorporano nei corrispettivi richiesti, sia il costo dei ritardi nel pagamento delle forniture, sia i maggiori oneri fiscali che questo meccanismo furbesco porta in dote.

Annullando per questa via il vantaggio indebito che l’Amministrazione finanziaria cerca di procurarsi con questi espedienti indecorosi, che contrastano con la neutralità che caratterizza il sistema comune dell’IVA europea; strutturalmente in conflitto con l’articolo 97 Cost. che regola l’agire della PA.

La crescita dell’IVA lorda, come anticipato, è alimentata da ostacoli temporali variabili, spesso anche molto lunghi, che ritardano l’esercizio del diritto alla detrazione dell’Iva assolta a monte, da parte dei contribuenti IVA assoggettati allo split payment. Un ennesimo espediente che gonfia il fiume carsico delle compensazioni e dei rimborsi, aumentando parallelamente il gettito.

Che questa sia la reale funzione dello split payment, emerge chiaramente nelle motivazioni con cui era stata richiesta ed ottenuta dalla Commissione e dal Consiglio UE nel 2014, la prima autorizzazione all’introduzione temporanea dello split payment. Una misura “ponte”, condizionata su specifica richiesta dell’Italia all’introduzione anticipata della fatturazione elettronica, obbligatoria in tutta Europa dal 2023.

Il Consiglio UE aveva quindi condizionato l’introduzione dello split payment all’introduzione anticipata della fatturazione elettronica, divenuta in Italia obbligatoria per tutti dal 2019.

Una misura di impatto marginale nelle politiche di contrasto all’evasione fiscale, per la ragione intuitiva che chi prima dell’introduzione della fattura elettronica era in condizione di poter realizzare una quota del proprio volume di affari senza emettere la fattura cartacea, eviterà di emettere anche quella elettronica.

L’anticipo della procedura elettronica per l’emissione delle fatture nell’Iva, rappresenta comunque un vantaggio per l’Amministrazione finanziaria; innanzitutto la drastica riduzione dei tempi fissati per l’emissione della fattura elettronica, ha aumentato il gettito una tantum nella fase di avvio della nuova procedura contabile informatizzata.

Una modalità che, ha indubbiamente agevolato l’azione amministrativa svolta dall’Agenzia delle entrate nella gestione dell’IVA.

Il rovescio della medaglia è rappresentato dei nuovi consistenti oneri che la procedura informatizzata ha introdotto nella fase di avvio, anticipata di alcuni anni rispetto agli altri Stati membri dell’UE, a carico dei contribuenti italiani, inversamente proporzionali alle loro dimensioni.

In ogni caso i profili distorsivi che lo split payment ha introdotto nel normale funzionamento dell’IVA, sono evidenti e ad effetti crescenti. Come anticipato, questo schema anomalo infatti è stato introdotto gradualmente, tra il 2015 e il 2017, estendendone l’ambito di applicazione per fasi successive, anche in corso d’anno, fino a ricomprendervi le imprese commerciali, comprese le società di capitali, perfino quelle quotate in borsa, di cui lo Stato (nelle sue diverse articolazioni) abbia il controllo.

Una modalità che ha reso difficoltosa, se non impossibile una puntuale valutazione su base annua, degli effetti dello split payment sul gettito dell’IVA, indicati separatamente, nella voce relativa agli incassi dell’IVA interna; dovendosi tener conto anche delle compensazioni crescenti e dei rimborsi (non indicati) che questo particolare schema di riscossione dell’IVA porta con sé.

Vi è un ulteriore aspetto, introdotto nel 2017 con il cosiddetto split payment allargato che merita attenzione. Mentre l’applicazione dello split payment alle attività della PA in senso stretto, vede quest’ultima operare sul mercato, di norma come consumatore finale, e quindi l’effetto della scissione dei pagamenti è circoscritto all’impresa che ha effettuato un’operazione imponibile nei confronti della PA, il quadro cambia nel caso in cui il trattenimento dell’IVA sia esercitato da una società commerciale, o società di capitali a controllo pubblico.

In quest’ipotesi, più vicina al reverse charge, rispetto alla scissione dei pagamenti, che caratterizza lo split payment, gli effetti distorsivi possono essere maggiori, in quanto possono indurre alcuni operatori attivi nel mercato energetico, a rifornirsi di energia elettrica, o di carburanti dall’estero, evitando in questo modo le conseguenze negative del trattenimento dell’IVA da parte delle due maggiori società italiane nel settore dell’energia che hanno lo Stato come azionista di riferimento.

Ma questo è soltanto un esempio di una realtà molto più diffusa, che ha coinvolto un numero elevato di società commerciali a controllo pubblico, alla ricerca di opportunità per sottrarsi agli oneri impropri prodotti dallo split payment allargato.

Effetto sicuramente non positivo per la nostra economia, prodotto da una politica tributaria frammentaria e priva di equilibrio, sottratta di fatto al controllo parlamentare, nella quale emerge quale unico obiettivo quello di incrementare il gettito ad ogni costo.


b) Gli effetti delle deroghe al regime comune dell’Iva autorizzate dal Consiglio UE che emergono dai dati relativi al gettito delle principali imposte, pubblicati dal MEF

Secondo il MEF la moltiplicazione delle operazioni assoggettate al reverse charge, allo split payment nelle diverse formulazioni e l’introduzione della fattura elettronica obbligatoria, anticipata di svariati anni rispetto agli obblighi europei, avevano ridotto significativamente l’evasione fiscale nell’IVA, nel periodo 2014-2019.

In buona sostanza, che gli incrementi di gettito evidenziati dall’IVA lorda interna nel periodo considerato, erano in gran parte dovute all’introduzione di queste misure.

Si tratta di una narrazione suggestiva, funzionale a precise scelte di politica tributaria, contraddetta da alcuni indizi e da numerosi elementi di fatto.

Se esaminiamo con la necessaria attenzione e un po’ di pazienza i Bollettini sull’andamento delle entrate tributarie (comprese le voci relative alle compensazioni) pubblicati ogni mese dal MEF, emergono alcuni dati interessanti, riferibili sia al reverse charge, sia allo split payment, prodotti dai meccanismi di riscossione anticipata infra annuale nelle principali imposte periodiche.

Innanzitutto occorre distinguere tra imposte dirette ed indirette; mentre l’aumento del gettito delle prime è condizionato sia dall’eccesso di progressività marginale nell’Irpef, sia da manovre discrezionali relative alla dimensione dei versamenti periodici, specie nell’IRES (acconto-saldo), nell’IVA l’affermazione che le misure adottate in deroga al regime comune dell’IVA europea, abbiano ridotto l’evasione, richiede qualche ulteriore approfondimento.

In precedenza, illustrando le caratteristiche essenziali del reverse charge e dello split payment, ho richiamato le condizioni giuridiche e gli stringenti limiti temporali entro cui questi regimi derogatori al sistema comune dell’Iva, possono essere utilizzati, in presenza di preminenti e documentate esigenze di contrasto all’evasione, che altrimenti resterebbero prive di tutela. Con riferimento in particolare allo split payment, occorre ricordare che l’autorizzazione del Consiglio europeo, del 2015 era condizionata, in base a specifica richiesta del governo italiano, alla contestuale introduzione anticipata della fattura elettronica, nell’ordinamento tributario italiano (il diritto europeo ne prevede l’estensione generalizzata dal 2023).

Una riforma significativa, che aveva imposto, in particolare nella fase di avvio, ulteriori oneri aggiuntivi a carico dei contribuenti, specie minori, ad un Paese che, solo alla fine del 2014, sarebbe uscito da una recessione lunga 37 mesi. un regime derogatorio che non riduceva di per sé l’evasione, ma semplificava l’attività amministrativa dell’Agenzia delle entrate nelle principali imposte, migliorandone l’efficacia dell’azione, anche nelle sin qui deludenti ed onerose politiche di contrasto all’evasione.

Un’innovazione, che nell’intenzione del legislatore avrebbe dovuto essere affiancata da una riduzione degli adempimenti formali, che a tutt’oggi non si è vista. Dal 1° gennaio 2019, con un anticipo di quattro anni rispetto al resto d’Europa, la fattura elettronica è diventata in Italia obbligatoria.

Eppure nel giugno del 2020, il governo italiano, nonostante lo stato di emergenza economica provocato dalla pandemia, ha chiesto ed ottenuto dal Consiglio europeo l’autorizzazione a mantenere in vita lo split payment, per altri tre anni (2023).

Una decisione sottratta al controllo parlamentare, che suscita più di un dubbio sulla reale portata del contenimento dell’evasione, prodotto, sia al reverse charge allargato, di cui non vengono diffusi i dati del gettito, sia allo split payment nella versione più estesa del 2017, che da solo ha prodotto nel 2019 circa un decimo del gettito dell’IVA interna (che comprende anche le importazioni dall’UE).

Il carattere sempre più anomalo di schemi derogatori che obbligano ex lege, i fornitori della PA, nella maggior parte delle fattispecie sottratte al sistema comune dell’IVA, a diventarne creditori, per un periodo più o meno lungo, in attesa del recupero dell’IVA assolta a monte, è evidenziato dallo sfalsamento tra l’incremento del gettito prodotto dall’estensione dei regimi qui criticati e l’ampio lasso di tempo che trascorre nella parallela crescita delle compensazioni.

Ma non basta. Nel 2015, primo anno di applicazione dello split payment, mentre il gettito dell’IVA lorda interna, comprensivo di quello dello split (+7.244 milioni) indicato separatamente, e del reverse charge, esteso a molti altri settori fin dal 2014, con il decreto-legge di accompagnamento alla legge di stabilità, cresceva di 5,8 miliardi (+5,7% per un totale di 106,92 miliardi), la voce relativa alle compensazioni (14,92 miliardi) evidenziava una dinamica più contenuta (+399 milioni, +2,9%).

In pratica, dalla voce compensazioni mancava all’appello una cifra stimabile tra 1,1 e 1,3 miliardi di euro, che l’Amministrazione finanziaria suggestivamente aveva attribuito, in gran parte al recupero dell’evasione, senza tuttavia fornire alcun elemento di prova.

Il confronto dei dati del gettito dell’IVA lorda interna, con quelli dello split payment, pubblicati dal MEF per il periodo 2014-2019, e del reverse charge allargato, purtroppo non è di aiuto. Il gettito del reverse charge, il nuovo sistema di riscossione dell’IVA, basato sull’ inversione contabile, era stato attuato per gradi, a partire dal 2006, anno in cui era stato introdotto nei subappalti in edilizia; successivamente, ha avuto una forte implementazione con il decreto-legge di accompagnamento alla legge di stabilità per il 2014.

Il nuovo sistema di scissione dei pagamenti (lo split payment), introdotto con la legge di stabilità per il 2015, era stato avviato fin dall’inizio con tre mesi di ritardo, per ragioni organizzative. Anche l’ampliamento dei soggetti coinvolti nello split payment, stabilito dall’art. 1 del DL n. 50/2017, ed attuato in seguito ad ulteriori rinvii dal 1° agosto, non aveva consentito di determinare l’IVA netta, se non in misura molto approssimativa, in assenza di un quadro preciso (temporale e quantitativo) delle compensazioni, prodotte dallo split payment, nella versione allargata del 2017.

Se a quest’elemento di per sé significativo, si aggiunge che il MEF aveva indicato separatamente il dato relativo al gettito dell’IVA lorda interna e quello dello split payment (che ne è parte), mentre il dato relativo al reverse charge allargato e alle compensazioni era un dato aggregato, riferito a tutta l’IVA interna, in assenza del quale è impossibile determinare il gettito netto dello split payment, appare chiaro che manca qualsiasi elemento che consenta di parlare di riduzione dell’evasione fiscale, in base al solo dato dell’IVA lorda attribuibile allo split payment, ignorando tra l’altro, quello del reverse charge allargato, incorporato nell’IVA interna.

Per orientarsi su questo terreno scivoloso, due indizi e qualche breve osservazione conclusiva. Il primo è rappresentato da una carenza e disomogeneità di dati, incomprensibile all’interno di un Bollettino delle entrate tributarie sempre più documentato e ben fatto; a meno che non si tratti di una scelta politica, in una vicenda che coinvolge anche i rapporti con la UE.

Un secondo elemento, collegato al primo, è strettamente legato al tema delle compensazioni; se il loro effetto sul gettito netto dell’IVA interna si avvicina tra elementi noti (lo split payment) e gli altri, desumibili solo indirettamente dai settori investiti dall’estensione del reverse charge, sino a 1/5 del gettito dell’Iva interna, la possibilità di uscire dai regimi derogatori, quando gli effetti economici della pandemia, sono tutt’altro che assorbiti, è resa più complicata dal rilevante buco del gettito dell’IVA interna, verrebbe registrato nel primo periodo di ritorno alla normalità che occorrerà neutralizzare in qualche modo.

La moltiplicazione delle deroghe al regime ordinario dell’IVA, introdotte dal Governo Letta, a partire dalla legge di stabilità per il 2014 e proseguite, senza alcun disegno organico nei successivi 5 anni, con interventi in corso d’anno, hanno impedito una corretta analisi degli effetti e aumentato la confusione.

L’unico elemento certo è che tra il 2014 e il 2019, la differenza del gettito tra l’IVA interna lorda e quella al netto delle compensazioni è rimasta pressoché invariata (nel periodo le compensazioni sono rimaste stabili intorno al 13,8% dell’IVA lorda); mentre le oscillazioni del gettito dello split payment, sono state condizionate dal ritardo di tre mesi nell’avvio del nuovo sistema di riscossione dell’IVA, nel 2015 e dall’estensione del nuovo split, dal 1° agosto 2017.

Non emergono quindi elementi per affermare che la moltiplicazione delle deroghe al regime comune dell’IVA, abbia comportato una riduzione dell’evasione nei rapporti con la PA, ipotesi considerata fin dall’origine alquanto fantasiosa.


7. L'evoluzione dell'economia sommersa nel periodo 2014/2018 in un recente rapporto dell'ISTAT

Quando ho svolto questa relazione sul rapporto tra evasione ed economia sommersa al Convegno di “Spring in Naples” nel giugno 2020 gli ultimi dati disponibili si riferivano al 2018.

Questo saggio pubblicato a oltre un anno di distanza dal Convegno rappresenta un approfondimento dei temi svolti in quella relazione; tiene conto degli ulteriori aggiornamenti resi successivamente disponibili dall’Istat riferiti al 2019.

Nelle pagine che precedono ho messo in rilievo i limiti e gli effetti distorsivi prodotti dall’introduzione nell’ordinamento tributario di due distinti strumenti anomali, finalizzati ad incrementare le entrate tributarie.

Il primo, rappresentato dalle compensazioni e dai rimborsi, ha ad oggetto la moltiplicazione delle ipotesi in cui il contribuente, attraverso l’impiego spregiudicato di meccanismi di illusione finanziaria è costretto a versare anticipatamente più del dovuto nelle imposte dirette, calcolate su base annuale, soggette a versamenti periodici.

Il secondo si riferisce alle deroghe al sistema comune dell’IVA europea autorizzate dalla Commissione e dal Consiglio UE con l’obiettivo di contrastare l’evasione, in realtà finalizzate ad ottenere un incremento temporaneo del gettito, per periodi di tempo variabili, anche molto lunghi.

Le cifre che vengono indicate per la quantificazione dell’evasione nel nostro Paese sono molto diverse tra loro. Le ragioni di queste differenze sono le più varie, spesso nascondono interessi economici, politici, sindacali; in qualche caso i numeri che circolano sembrano il risultato semplicistico dell’applicazione alle stime relative all’economia sommersa della percentuale relativa alla pressione tributaria e contributiva nazionale, il che, banalmente, è fuorviante. Mi sembra quindi opportuno partire da elementi certi, per giungere a conclusioni più vicine alla realtà.

Innanzitutto, una premessa metodologica.

Gli studi dell’Istat sull’economia sommersa sono aggiornati ogni due anni, in modo da consentire il maggior affinamento possibile delle stime fornite. Gli ultimi dati disponibili sono quelli relativi al 2019; ulteriori indicazioni relative al 2020 verranno comunicate dall’Istat nell’ottobre 2022.

L’aspetto di maggiore interesse è rappresentato dai trend che caratterizzano i settori osservati; anche scostamenti che possono apparire minimi (0,1%, -0,2%) se coerenti nel corso del tempo hanno un importante valore indicativo.

I dati che interessano il nostro lavoro sono quelli relativi al sommerso economico, composto da due elementi: a) sotto- dichiarazione, b) lavoro irregolare.

A questa cifra occorre aggiungere una quota oscillante tra l’1% e l’1,2% del Pil, sostanzialmente stabile nel tempo, che rappresenta la stima dell’economia criminale. Nell’analizzare i dati elaborati dall’Istat, non terrò conto di questa voce: è infatti un dato di comune esperienza che l’economia criminale rappresenta una particolare tipologia di contribuente, che utilizza attività regolari, ineccepibili sotto il profilo fiscale, per “lavare” i profitti delle attività illecite. Tra questi rientrano tipicamente, lo spaccio di droga, il riciclaggio di denaro sporco, il contrabbando di sigarette; una voce quest’ultima che ha rilevanza fiscale, tuttavia del tutto marginale rispetto all’evasione, che si concentra nelle principali imposte dirette ed indirette.

Tra le componenti dell’economia irregolare L’Istat indica inoltre la voce “altro”, 17,6 miliardi (1% Pil). In quest’ultima rientra il valore degli affitti in nero, quello delle mance corrisposte ai lavoratori dipendenti dai privati nel settore della ristorazione e una quota che emerge dalla riconciliazione fra le stime degli aggregati della domanda e dell’offerta, che corrisponde essenzialmente ad aggiustamenti statistici. Non prenderemo in considerazione anche questo elemento, privo di qualsiasi rilevanza ai fini dello studio.

Gli ultimi dati disponibili pubblicati dall’ISTAT nell’ottobre 2021, si riferiscono al periodo che va dal 2014 al 2019: offrono spunti di notevole interesse perché analizzano gli anni immediatamente successivi alla recessione-depressione innescata dalla crisi del debito sovrano italiano (2011/12), terminata alle soglie del

2015.

Nel 2014, ultimo anno di recessione, l’economia irregolare si era attestata a 195,5. miliardi (12% Pil) mentre nel 2018 il sommerso economico valeva 188,9miliardi (10,7% Pil). Il 2019 aveva evidenziato una ulteriore riduzione (183, 4 miliardi) con un calo rispetto al Pil a prezzi di mercato, di un altro mezzo punto (10,2%).

Nel 2018 la principale voce dell’economia sommersa era rappresentata dalla sotto- dichiarazione del valore aggiunto prodotto: 95,6 miliardi (5,4% Pil) mentre la voce relativa al lavoro irregolare era stimata pari a 78,5 miliardi (4,4% Pil).

La stima del lavoro irregolare (78,5 miliardi pari 4,4% del Pil, nel 2018) richiede, secondo l’Istat, particolare attenzione; si riferisce infatti non soltanto al lavoro nero, completamente irregolare, ma investe anche il lavoro regolare.

In quest’ipotesi, i dipendenti vengono dichiarati in base ai minimi contrattuali, mentre una parte del salario viene corrisposto fuori busta; a questo occorre aggiungere gli straordinari e i premi di produzione, anch’essi corrisposti al nero.

Una condizione quest’ultima che potremmo definire normale nelle imprese con meno di 15 dipendenti che non hanno una RSA; il presupposto per poter usufruire dell’aliquota ridotta del 10% per la produttività, presuppone infatti il preventivo accordo con la rappresentanza sindacale aziendale.

Se teniamo conto che il 49% dei dipendenti del settore privato lavora in imprese con meno di 10 dipendenti, mentre il 70% è occupato in imprese con meno di 50, dobbiamo essere consapevoli che la struttura distributiva del lavoro è frazionata in una miriade di micro e piccole imprese.

Queste ultime devono confrontarsi sia con il peso degli oneri contributivi e tributari, tra i più elevati al mondo, sia con il costo crescente degli adempimenti fiscali, inversamente proporzionali rispetto alle dimensioni di impresa. Questa condizione, determina una produzione di quote di valore aggiunto e di retribuzione irregolari, il cui limite è rappresentato dalla possibilità di resistere in nicchie di mercato non concorrenziali: una condizione sempre più difficile da realizzare.

I premi di produttività tassati con l’aliquota del 10% furono introdotti all’inizio del 2009, vale a dire in un’altra era geologica.

Un dato di fatto, che trova un immediato riscontro nella cancellazione di oltre 1.500.000 partite Iva individuali, tra il 2009 e il 2014; mentre altre 870.000 sono state spazzate via dalla pandemia. Per inquadrare meglio questo aspetto rinvio alla relazione sulla finanza pubblica e il sistema tributario del giugno 2015 della Corte dei conti.

La di solito prudente magistratura contabile scrive a chiare lettere che il sistema delle imprese più piccole non potrebbe sopravvivere senza l’apporto di una robusta evasione fiscale. In buona sostanza non è il sommerso ad alimentare l’evasione; al contrario è l’eccesso di pressione tributaria concentrato nei settori diversi da quello del lavoro dipendente ad alimentare l’evasione.

È interessante notare che la quota di valore aggiunto non dichiarato, si riduce nel periodo considerato dal 46,5% del 2014 al 46,1% del 2017, mentre quella relativa al il lavoro irregolare scende negli stessi anni dal 38,2% al 37,3%. In questo quadro, la componente del lavoro irregolare dipendente cresce del 3,1%, mentre quella delle partite Iva individuali si riduce del 5,2% (un chiaro indice della contrazione delle attività in questo settore).

Un altro elemento di indubbio interesse ai fini della valutazione del rapporto tra sommerso economico ed evasione è rappresentato dalla individuazione dei settori nei quali si concentra maggiormente il sommerso economico.

1) Settore dei servizi alla persona che evidenzia irregolarità pari al 33,5% concentrate per i 2/3 nel lavoro irregolare; 2) Commercio all’ingrosso e al dettaglio, trasporti, attività di ristorazione che evidenziano irregolarità pari al 21,9%; 3) Costruzioni, 20,6%; 4) agricoltura e pesca, 17,3%; 5) Produzione di beni alimentari e di consumo; 10,9%

Negli ultimi tre anni (2017-18-19) l’economia sommersa si è ridotta di 11, 5 miliardi concentrati per i 2/3 sulla sotto-dichiarazione e, per meno di 1/3 sul lavoro irregolare

In base ai dati del 2018 sulla contrazione del sommerso economico, ulteriormente corroborati da quelli del 2019 che evidenziano un ulteriore contrazione dello 0,5% rispetto al Pil, è comunque interessante rilevare che dal 2014 al 2019 l’economia inosservata, vale a dire il sommerso economico e l’economia criminale sono diminuite di -4,3%.

L’Istat richiama l’attenzione sul fatto che la diffusione del sommerso economico è fortemente legata al tipo di mercato piuttosto che alla tipologia di bene/servizio offerto. A questo fine rileva la specificità funzionale dei prodotti/servizi scambiati piuttosto che le caratteristiche tecnologiche dei processi produttivi.

In coerenza con questo indirizzo le attività industriali sono distinte in produzione di beni di consumo, produzione di beni di investimento e produzione di beni intermedi (che include il comparto energetico). Nel terziario le attività dei servizi professionali sono considerate separatamente dagli altri servizi alle imprese.

In base a questi criteri i settori in cui il peso del sommerso economico è più rilevante sono nell’ordine 1) Altri servizi alle persone (35,5% del valore aggiunto totale); 2) Commercio, trasporti, alloggi, ristorazione (21,9%); 3) Le costruzioni (20,6%).

Negli altri servizi alle imprese (5,5%), nella produzione di beni di investimento (3,4%) e nella produzione di beni intermedi (1,6%) si registrano le minori incidenze.

Aggiungo per completezza, che sia nei settori a maggior rilevanza del sommerso economico, sia in quelli di minor rilevanza, possono evidenziarsi differenze tra la componente sommerso economico e quella del lavoro irregolare; ma questo elemento non influisce sulla incidenza maggiore o minore delle attività come indicate in precedenza, con due sottolineature: nel settore Altri servizi alle persone (23,2% la componente lavoro irregolare ha un peso elevato perché in questo settore rientra il lavoro domestico; il lavoro irregolare svolge un ruolo importante anche nel settore primario in cui l’economia sommersa è alimentata esclusivamente dal lavoro irregolare (17,3%).

L’accelerazione della contrazione dell’economia sommersa degli ultimi tre anni e la marginalità dei settori in cui è concentrata, su cui si sofferma l’Istat confrontando i dati del triennio 2017/2019 hanno messo in evidenza una condizione di sopravvivenza che ha impedito a queste imprese, piccole e piccolissime di investire sul proprio futuro.

Un insieme di criticità che ha colpito indistintamente tutte le regioni italiane. Tuttavia, con esiti ancor più gravi, nel Mezzogiorno continentale e nelle grandi isole, nelle quali il crollo dei redditi, prodotto dalla crisi finanziaria del 2008, si è innescato sugli effetti prodotti dall’incremento esponenziale degli adempimenti amministrativi e dell’IRPEF, dopo le modifiche radicali introdotte negli anni 2006/2007.


8. L'incredibile scomparsa della contro-riforma dell'IRPEF del 2006/2007: un occultamento durato un quindicennio

Il Presidente Berlusconi, vincitore delle elezioni politiche nel 2001, aveva, con la Legge n. 80 del 2003, ottenuto dal Parlamento, un’ampia delega a riformare il Sistema tributario dello Stato, per adeguarlo alle nuove esigenze di competitività imposte dall’adesione all’euro.

Una riforma, che a consuntivo, aveva ridotto di 18 miliardi di euro il peso dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, ribattezzata per l’occasione IRE, a beneficio dei redditi familiari; aveva riformato l’intero sistema tributario statale, allineando, con l’introduzione dell’IRES, l’imposizione dei redditi d’impresa a quella delle economie avanzate; aveva inoltre programmato la graduale abolizione dell’IRAP, una duplicazione dell’IVA, un unicum nel panorama fiscale internazionale.

Da ultimo aveva potenziato l’attività di accertamento, con l’aggiornamento degli studi di settore e la loro estensione alle imprese con un volume di affari fino a 5 milioni di euro. La riforma era stata affiancata ad un ampio condono con l’obiettivo di favorirne l’avvio.

In seguito alla riforma del 2003, le entrate tributarie dello Stato erano aumentate di un punto di Pil nel 2005 e di +1,7 nel 2006. Un risultato particolarmente significativo, perché la crescita del Pil rilevata in quell’anno, era stata in assoluto la più elevata registrata fino ad oggi in Italia, dopo l’attentato delle Torri gemelle del 2001.

Punto di arrivo di un processo di riforma organico, che partendo dalla revisione degli studi di settore, aveva favorito l’emersione di base imponibile nelle principali imposte, dirette ed indirette, soggette a dichiarazione periodica.

Con la riforma del 2003/05 l’aliquota del 23% (probabilmente troppo elevata), stabilita per il primo scaglione fissato a 26.000 €, pur in assenza di modificazioni formali dello scaglione, in realtà poteva essere applicata a redditi significativamente più elevati, nel limite delle deduzioni a cui il contribuente aveva diritto.

In pratica per effetto delle deduzioni i 2/3 dei contribuenti rientravano nel primo scaglione, erano assoggettati ad un’aliquota massima del 23% e ad un’aliquota media sensibilmente inferiore, in funzione delle deduzioni di cui ciascun contribuente aveva diritto.

Quello schema non risolveva completamente il problema della disparità di trattamento tra le famiglie monoreddito e quelle bi reddito, determinato dall’abolizione nel 1976 del cumulo dei redditi familiari, in seguito alla sentenza n.179/1976 della Corte Costituzionale; tuttavia, in attesa di una riforma organica della tassazione dei redditi familiari, ne limitava gli effetti alle famiglie con i redditi più elevati.

Successivamente, tra il 2006 e il 2007, a seguito del cambio della maggioranza parlamentare, il secondo governo Prodi aveva da un lato introdotto una serie di adempimenti a carico dei contribuenti sottoposti a continue modifiche con successivi decreti legge (produzione di norme a mezzo di norme), che aumentavano decisamente gli oneri amministrativi di gestione delle imposte. Dall’altro aveva rivalutato ulteriormente gli studi di settore, già sottoposti a revisione l’anno precedente dal governo Berlusconi.

A questi interventi di dubbia legittimità, quantomeno per effetto della retroattività della rivalutazione degli studi di settore, con la legge finanziaria per il 2007 (un articolato di oltre 1680 articoli, sottratto di fatto al controllo parlamentare) il Viceministro dell’economia Vincenzo Visco, titolare della politica tributaria, aveva stravolto la riforma dell’IRE-IRPEF, entrata a regime, appena un anno prima.

Con la legge finanziaria per il 2007, le deduzioni dall’imponibile, introdotte dalla riforma del 2003, decrescenti per contribuire ad assicurare la progressività del sistema tributario, erano state sostituite da detrazioni d’imposta, in tutto simili a quelle stabilite dalla riforma del 1972, tranne che per un particolare: di essere anch’esse decrescenti.

Un modello privo di trasparenza, di dubbia legittimità costituzionale che, di fatto, nascondeva, facendo ampio uso di strumenti di illusione finanziaria, un incremento dell’aliquota nominale, pari al tasso di decrescenza delle detrazioni.

Completava il quadro della contro-riforma Visco la riduzione del primo scaglione da 26.000 a 15.000 €.

Il mantra che aveva accompagnato la parte relativa al fisco della legge finanziaria 2007, ripreso dal gran parte della stampa di informazione, era stato quello di ridurre i benefici a favore dei redditi più elevati (peraltro un dato non rispondente alla realtà), introdotti dal governo Berlusconi con la riforma del 2003.

Un proposito che, nell’arco di un solo anno, si sarebbe scontrato con la realtà di una manovra fiscale dissennata, prima ancora che improvvisata, proprio per gli effetti che avrebbe prodotto dal punto di vista distributivo, nel giro di pochi anni.

Il fallimento della Lehman Brothers nel settembre 2008, e la crisi finanziaria internazionale che ne era seguita, aveva determinato un forte colpo di freno all’economia mondiale, specie nei Paesi più avanzati, con una previsione di crescita intorno allo zero, da parte di istituti di ricerca e centri specializzati, quali quello della Confindustria (che indicava per l’Italia una crescita dello 0,5% nel 2008), per le economie non direttamente coinvolte della crisi finanziaria, come quella tedesca, francese ed italiana.

Per l’Italia, purtroppo, quella previsione si rivelò irrealistica. Il 1° marzo 2009, l’ISTAT aveva indicato per l’Italia nel 2008 un calo del Pil dell’1,3% (-0,9 nelle regioni del Nord e del Centro, -1,6 in quello del Mezzogiorno). Un dato scioccante, disallineato rispetto alle altre grandi economie europee, salvo il Regno Unito, che aveva trasmesso la crisi finanziaria dagli Stati Uniti al resto d’Europa.

In ogni caso un calo del Pil assai poco influenzato dalla crisi finanziaria, scoppiata alla fine del terzo trimestre del 2008; occorre considerare che la brusca recessione indotta dalla crisi finanziaria, avrebbe inciso nel 2009 soprattutto sull’esportazioni; ed è noto che esportazioni delle regioni del Mezzogiorno concentrate in prevalenza nel settore agroalimentare, contribuiscono alla produzione del Pil in una percentuale che è circa la metà della media nazionale.

Quindi la causa del crollo del Pil del 2008 andava ricercata altrove, negli effetti di trascinamento prodotti dalla finanziaria per il 2007, che aveva previsto un ulteriore crescita delle entrate tributarie pari allo 0,6% del Pil, con una contrazione stimata di quest’ultimo del -0,2% rispetto alla crescita potenziale.

In realtà l’l’aumento delle entrate tributarie (e contributive a carico dei lavoratori dipendenti) risultò più che doppio, +1,25% rispetto al Pil, con un calo, concentrato nell’ultimo trimestre del 2007, del -0,5%%, che avrebbe ridotto all’1,5%, la crescita, stimata dall’ISTAT nei primi tre trimestri di quell’anno, al 2%.

Nel 2008, l’effetto di trascinamento della controriforma dell’Irpef, introdotta con la legge finanziaria per il 2007 (che nel 2008 aveva prodotto un aumento del gettito dell’Irpef di 11, 2 miliardi), si era manifestata in tutta la sua ampiezza, per la sinergia negativa tra riduzione dell’ampiezza dei primi due scaglioni ed aumento delle relative aliquote, rispetto all’ IRE-IRPEF del 2006.

In buona sostanza il crollo del tutto imprevisto del Pil nel 2008, era stato determinato solo in misura marginale dal rallentamento dell’economia mondiale nel secondo semestre; mentre i dati territoriali indicavano in maniera inequivocabile il ruolo determinante svolto dalla politica tributarie, avviata con i decreti legge dell’estate e dell’autunno 2006 e con la legge finanziaria per il 2007 (Secondo governo Prodi Vice ministro dell’economia Vincenzo visco con delega alla politica tributaria).

La lettura qui richiamata di quella vicenda, era stata a quei tempi oggetto di un mio studio, pubblicato sul questa Rivista, che non aveva avuto seguito, per ragioni essenzialmente politiche; la Lega, al governo con Forza Italia, aveva interesse a non scontrarsi sul fisco con il Pd, per attuare il federalismo fiscale. Tema che incontrava comprensibili resistenze in Forza Italia che aveva vinto le elezioni politiche del 2008 nelle regioni del Mezzogiorno, nelle quali l’espansione del regionalismo, comprensibilmente non è considerata una priorità.

Da ultimo queste considerazioni hanno trovato una clamorosa conferma in un recentissimo articolo pubblicato dal sole 24 ore a firma dei professori Paladini e Visco di cui qui richiamo i dati essenziali.

D’altra parte, il crollo del Pil nella prima metà del 2009 (-5,1% su base annua), aveva favorito l’occultamento della componente fiscale nel calo del Pil nel 2008 (-1,3%).

Il Ministro dell’economia on. Tremonti, tornato al governo nell’estate 2008, anziché reintrodurre lo schema di IRPEF stabilito dal centrodestra nella legislatura precedente con la legge n. 80 del 2003, aveva scelto la strada di dare un segnale immediato agli elettori, eliminando l’Ici sulla prima casa, un’imposta particolarmente impopolare.

Lo scoppio della crisi finanziaria internazionale, nel settembre 2008, a meno di tre mesi dall’insediamento del governo, aveva reso del tutto irrealistica la possibilità di ritorno in tempi rapidi all’ IRPEF del 2006.

Ma questo non giustifica il fatto che mentre nel 2001 il Ministro dell’economia on. Tremonti, aveva denunziato gli effetti distorsivi della “dual income tax” introdotta da Visco nel 1997, che aveva concentrato su cinque grandi gruppi, sconti fiscali nell’ IRPEG per 12.000 miliardi di lire, su un totale di 18.000, riducendone da subito il beneficio, per poi sopprimerlo del tutto l’anno successivo, con la controriforma dell’IRPEF attuata da Visco nel 2007, abbia avuto, nel 2008 un atteggiamento ben diverso.

Nonostante il fatto che le misure fiscali adottate con la legge finanziaria per il 2007 dal governo Prodi erano state determinanti nel crollo del Pil nel 2008 (-1,3%), amplificando gli effetti della crisi finanziaria internazionale, che aveva colpito nel 2009 l’economia mondiale, il ministro Tremonti decise di non intervenire.

Naturalmente l’esito della manovra fu ben diverso.

Non solo la redistribuzione a carico soprattutto oltre 6 milioni e mezzo di lavoratori autonomi e di imprese individuali fu molto inferiore al previsto, per l’aumento dell’evasione, favorita dalla complementarità dell’IRAP rispetto all’Iva e alla stessa IRPEF.

Anche per il sistema delle imprese non andò meglio specie per quelle esportatrici, chiamate a confrontarsi con un nuovo balzello che gravava sulle esportazioni, senza incidere sulle importazioni, ovviamente non colpite dall’IRAP.

Una follia, in una fase in cui il processo di mondializzazione dell’economia era in piena espansione, in seguito agli accordi del WTO degli anni 90 dello scorso secolo.

In buona sostanza un’abile operazione di redistribuzione politica del prelievo che avvantaggiava soprattutto i redditi più elevati da lavoro dipendente.

Un segnale politico a favore dell’establishment, favorito in ogni caso da una evasione fiscale sicuramente molto più elevata di quella registrata negli anni a noi più prossimi, nell’ampio settore dei redditi soggetti a dichiarazione.

A questi espedienti, che potremmo definire ordinari, in quanto utilizzati nell’ultimo decennio a piene mani, che allontanano la legislazione tributaria dalla nozione di ordinamento e dai principi giuridici che ne costituiscono il fondamento, si sono succeduti, nel corso del tempo, una serie di interventi, messi in campo dal MEF, nel quadro delle politiche europee di contrasto all’evasione dell’Iva, non sempre coerenti con in principi.

Mi riferisco in particolare alla eccessiva dilatazione del “reverse charge”, vale a dire dell’inversione contabile nell’IVA, estesa nel 2014 a numerose fattispecie nelle quali si ha difficoltà ad individuare legittime esigenze di contrasto all’evasione. Penso in particolare alla sua forma inedita più spericolata, lo “split payment”, vale a dire la scissione dei pagamenti, nell’IVA, in tutte le operazioni in cui la PA. operi sul mercato in qualità di acquirente di beni o di prestazioni di servizio.

Una pluralità di misure adottate con scansioni temporali diversificate, in modo da impedire qualsiasi riscontro sugli effetti distributivi a partire dalla controriforma del 2006/2007. Questioni che abbiamo approfondito nella prima parte di questo lavoro.

La bassa crescita italiana a partire dal 2012 e il terremoto sociale che ha prodotto, è stato originato da quelle politiche, che hanno allontanato nel corso del tempo oltre 10 milioni di elettori dalla partecipazione. Una emergenza democratica reale, che ha poco a che vedere con i fantasmi del ’900, i quali ogni tanto ritornano.