L’articolo analizza come l’Autorità per la lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo nell’attuazione delle sue competenze definisca misure di governance collaborativa con le altre autorità di supervisione e vigilanza dell’Unione europea, segnatamente l’EBA, l’ESMA e l’EIOPA.

1. L'istituzione dell'Autorità per la lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo

L'istituzione dell'Autorità per la lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo (d’ora innanzi AMLA), a noma del Regolamento dell’Unione europea n. 1620, del 31 maggio 2024,¹ rappresenta un importante tassello nell’architettura pubblica di regolazione e vigilanza dei mercati bancari, finanziari e assicurativi, pervenendo alla definizione di una autorità che rispetto alle altre autorità europee si caratterizza per la trasversalità dell’oggetto di sua competenza: non un segmento del mercato ma un fenomeno trasversale. Istituita a nome dell’art. 114 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, che rappresenta la base giuridica per le misure volte a ravvicinare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati Membri che hanno ad oggetto il funzionamento del mercato interno, rafforza il quadro dell’architettura pubblica europea definito nel 2010 con l’istituzione delle European Supervisory Authorities.

Il tema della lotta al riciclaggio e del finanziamento del terrorismo diventa centrale all’interno delle politiche dell’Unione europea poiché il sistema basato sull’attuazione nazionale delle misure in parola “ha rivelato debolezze non soltanto per quanto riguarda il funzionamento efficiente di detto quadro dell'Unione ma anche per quanto concerne l'integrazione delle raccomandazioni internazionali. Tali carenze hanno determinato l'emergere di nuovi ostacoli al buon funzionamento del mercato interno, tanto in ragione dei rischi nel contesto del mercato interno quanto delle minacce esterne da esso affrontate”.²

Proprio la natura cross border che caratterizza le operazioni di riciclaggio e la necessità di definire “un pacchetto integrato volto a rafforzare il quadro dell'Unione in materia di lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo (AML/CFT)”³ ha condotto all’emanazione del cosiddetto Anti-Money Laundering Package (“AML Package”). L’AML Package nel dettaglio è costituito dal Regolamento (UE) 2024/1624 del 31 maggio 2024 relativo alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, dalla direttiva (UE) 2024/1640 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 maggio 2024, relativa ai meccanismi che gli Stati membri devono istituire per prevenire l’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio e finanziamento del terrorismo, che modifica la direttiva (UE) 2019/1937 e che modifica e abroga la direttiva (UE) 2015/849; dal Regolamento (UE) 2023/1113 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 maggio 2023, riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e determinate cripto-attività e che modifica la direttiva (UE) 2015/849; dal Regolamento (UE) 2024/1620 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 maggio 2024, che istituisce l'Autorità per la lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo e che modifica i Regolamenti (UE) n. 1093/2010, n. 1094/ 10 e n. 1095/2010.

Il framework giuridico che si delinea, quindi, è volto a “disciplina gli obblighi in materia di AML/CFT che devono essere soddisfatti dai soggetti obbligati e che sono alla base del quadro istituzionale dell’Unione in materia di AML/CFT”.⁴

A dimensione economica del fenomeno è difficilmente stimabile tanto che nel 2021 la Relazione della Corte dei Conti europea, intitolata “Gli sforzi dell’UE per contrastare il riciclaggio di denaro nel settore bancario sono frammentari e l’attuazione è insufficiente”, riportava che “secondo le stime di Europol, il valore delle transazioni sospette in Europa ammonta a centinaia di miliardi di euro, pari a circa l’1,3 % del prodotto interno lordo (PIL) dell’UE, mentre le stime globali parlano di una percentuale prossima al 3 % del PIL mondiale”⁵ nonché evidenziava come la frammentazione normativa generasse disparità di trattamento tra gli Stati membri. Tale frammentazione era anche ricondotta al fatto che “l’UE non dispone di un’unica autorità di vigilanza in materia di riciclaggio per un dato settore. Ogni Stato membro ha una o più autorità incaricate della vigilanza su banche e altri «soggetti obbligati». Gli organi dell’UE dispongono di poteri diretti limitati”.⁶

2. Il Multilateral Memorandum of Understanding on cooperation and exchange of information siglato dalle autorità di vigilanza e supervisione dell'Unione europea

In questo quadro si inserisce l’istituzione dell’Autorità per la lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, a norma del Regolamento del 31 maggio 2024, n. 1620, che rimanda all’istituzione delle Autorità di vigilanza proposta da De Larosière nel 2009 a seguito delle considerazioni espresse nel Rapporto “Hight-Level Group of Financial Supervision in the UE”, ove veniva evidenziata la mancanza di coesione a livello europeo, mancanza riconducibile alla “facoltà concessa agli Stati membri dell’UE di scegliere fra diverse opzioni nell’attuazione delle direttive comunitarie. Queste opzioni generano una grande diversità nel recepimento negli ordinamenti nazionali, in funzione delle tradizioni, della legislazione e delle pratiche locali”.⁷ Da tale considerazione derivò la necessità di creare una “nuova struttura in grado di rendere la vigilanza europea più efficace e aumentare così la stabilità finanziaria in tutti i Paesi membri dell’UE. In questo si ravvisano due elementi: rafforzare la qualità della vigilanza a livello nazionale e soprattutto di rafforzarla a livello europeo”.⁸

Come noto, le indicazioni contenute nel Rapporto De Larosierè trovarono concreta applicazione con l’istituzione delle tre Autorità di vigilanza: l’Autorità bancaria europea, l’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali ed, infine, l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati, ad opera di tre distinti Regolamenti dell’Unione europea del 24 novembre 2010: il Regolamento n. 1093, il Regolamento n. 1094 e il Regolamento n. 1095; completava il quadro il Regolamento n. 1092 che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico.

Come detto, attraverso il Regolamento in analisi il quadro europeo di supervisione si arricchisce di una nuova Autorità dotata di poteri che, proprio in relazione all’oggetto di sua competenza, non possono che essere statuiti al fine di garantire il “buon funzionamento del mercato interno”⁹ e “la protezione dell’interesse pubblico, la stabilità e l’integrità del sistema finanziario dell’Unione”.¹⁰

A tal fine l’Autorità raggiunge i suoi obiettivi “a) prevenendo l’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo; b) contribuendo a individuare e valutare i rischi e le minacce di riciclaggio e finanziamento del terrorismo in tutto il mercato interno, nonché i rischi e le minacce provenienti dall'esterno dell'Unione che incidono o sono suscettibili di incidere sul mercato interno; c) assicurando una supervisione di qualità elevata nel settore della lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo («AML/CFT») in tutto il mercato interno; d) contribuendo a una convergenza della supervisione nel settore della AML/CFT in tutto il mercato interno; e) contribuendo all'armonizzazione delle prassi nell'individuazione di operazioni o attività sospette da parte delle unità di informazione finanziaria («FIU»); f) sostenendo e coordinando lo scambio di informazioni tra le FIU e tra le FIU e altre autorità competenti.”¹¹

L’aspetto centrale che viene approfondito nel presente studio riguarda la necessità di uno stretto ed efficace coordinamento tra Autorità europea e autorità nazionale, ma anche tra l’AMLA e le altre autorità di supervisione europee attraverso un modello di governence collaborativa basato sul Multilateral Memorandum of Understanding on cooperation and exchange of informationi.

Tale precipua caratteristica dell’autorità in esame è rinvenibile nell’art. 91 del Regolamento istitutivo dell’AMLA che stabilisce che è compito dell’Autorità “istituisce e mantiene una stretta cooperazione” con le altre autorità europee di vigilanza, in particolare “nella predisposizione di progetti di norme tecniche di regolamentazione o di attuazione, orientamenti o raccomandazioni nell’ambito dei loro rispettivi compiti”.

In attuazione delle previsioni dell’art. 91 del Regolamento AMLA il 27 giugno 2025 le autorità di supervione, l’EBA, l’EIOPA e L’ESMA e l’AMLA hanno firmato il Multilateral Memorandum of Understanding on cooperation and exchange of information il cui scopo è “set out the framework for cooperation and exchange of information - including the related practical arrangements - between the AMLA and the ESAs, in order to ensure efficient, effective and timely cooperation between them in the performance of their respective tasks under Union law”,¹² al contempo “the Authorities cooperate closely in areas relating to anti-money laundering (AML) and the countering of terrorist financing (CFT) and exchange information in a timely manner, within their respective mandates and when developing draft regulatory or implementing technical standards, guidelines or recommendations”.¹³

Al fine di agevolare lo scambio di informazioni è previsto un meccanismo incrociato di partecipazione di rappresentati: i rappresentanti nominati dalle tre Autorità di vigilanza sono invitati a partecipare alle riunioni del Consiglio Generale dell’AMLA in composizione di supervisione,¹⁴ e parimenti “a representative nominated by the AMLA is invited to attend the meetings of the Board of Supervisors of the ESAs as observers, when matters within the scope of the Authorities’ respective mandates are discussed, without the right to vote”.¹⁵

I rappresentanti delle autorità europee sono invitati dall’AMLA a partecipare in qualità di osservatore ai propri Comitati permanenti o Comitati temporanei che hanno il compito di riferire al Consiglio generale, e i rappresentanti dell'AMLA sono invitati a partecipare ai comitati temporanei o permanente delle Autorità europee.

L’altro elemento centrale della collaborazione tra le autorità è relativo allo scambio di informazioni, che a norma dell’art. 6, comma 1 del Multilateral Memorandum of Understanding on cooperation and exchange of information, avviene “in support of their common legal objectives to protect the public interest, the stability and integrity

of the Union’s financial system, and the proper functioning of the internal market, the Authorities agree to exchange all information that may be necessary to the effective discharge of their respective functions”.¹⁶

La cooperazione tra le autorità, infine, è definito attraveso la “Cooperation in the development of legal and policy instruments of common interest” che a norma dell’art. 8 del Memorandum, i Presidenti delle Autorità svolgono riunioni periodiche per discurtere priorità, e aggioranrsi su argomenti trasversali; le Autorità comunicano “to each other their respective interests, views and expectations regarding relevant topics either during the regular or ad-hoc meetings or through other communication channels”; ulteriormente “where one of the Authorities identifies a policy instrument or a topic connected to the area of competence of another Authority, the Authorities inform each other in advance and where applicable, consult each other and seek to ensure consistency of approaches”.

3. Osservazioni conclusive: la governance collaborativa

Il modello di governance collaborativa che viene delineato non appare nuovo allo studio del diritto anzi, rappresenta un modello si esercizio delle funzioni pubbliche fondato sulla cooperazione tra istituzioni europee, Stati membri e autorità. Rappresenta un modello di amministrazione composita, cooperativa e multilivello volta a garantire uniformità, efficacia e coerenza al diritto dell’Unione europea attraverso il coordinamento tra i diversi livelli istituzionali, ma che può anche ricomprendere gli attori del mercato, si veda ad esempio come i regolamenti istituitivi delle autorità di vigilanza europee prevedendo la consultazione dei gruppi delle parti interessate nei settori di riferimento.¹⁷

Attraverso essa si realizza il principio della leale cooperazione come stabilito all’articolo 4, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione europea che pervade tutti livelli di governo dell’Unione europea e che trova nel Memorandum analizzato uno strumento di declinazione e applicazione di tale principio tra i soggetti attualmente preposti alla sorveglianza e vigilanza della stabilità del mercato interno.