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Aiuti di Stato ed emergenza pandemica: il quadro delle misure temporanee

Scritto da Angela Rombiolo • gen 2021

Sintesi

Per fronteggiare la crisi, cercando di limitare gli effetti degenerativi sull’economia, gli Stati hanno adottato provvedimenti straordinari d’urgenza e misure pubbliche di sostegno. Il presente lavoro analizza come la risposta emergenziale irrompa nei precedenti percorsi, ponendosi quale urgente e immediata priorità extra ordinem, rendendo necessaria una più marcata collegialità inter-istituzionale. Obiettivo che viene realizzato anche attraverso l’introduzione di meccanismi di flessibilità nell’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato e l’inaugurazione di una nuova stagione di finanziamenti europei in grado di imprimere una svolta decisiva alle politiche economiche nazionali. Se da un lato è necessario predisporre misure efficaci di sostegno alle imprese colpite dalla crisi, dall’altro non si può più immaginare uno Stato che non si faccia carico del compito di predisporre il Paese alla fase di rilancio e sviluppo sostenibile dell’economia.

Contenuto

1. Premessa

La diffusione della pandemia da Covid-19, le successive carenze del sistema sanitario, il peso delle diseguaglianze economiche e sociali in tempo di crisi, l’inquinamento e la riduzione progressiva della biodiversità, hanno lasciato emergere questioni socio-economiche di proporzioni epocali con effetti enormi su ogni aspetto della società, che necessitano senza dubbio di urgenti e concrete risposte. Il mondo sta attraversando un tempo non ordinario, per certi aspetti paragonabile agli esiti dei grandi sconvolgimenti bellici del secolo scorso, e la scarsità delle risorse, insufficienti alle esigenze di tutta la popolazione, rischia di “schiacciarci” sul conflitto causato dall’istinto alla sopravvivenza, annullando la spinta verso la cooperazione e la solidarietà.

A livello europeo, risulta necessario un intervento deciso che coinvolga tutte le risorse dell’Unione e degli Stati membri. A tale scopo il Consiglio europeo ha adottato una strategia di uscita coordinata dall’attuale crisi, attraverso un piano di risanamento globale e di investimenti, avviando così un processo di riforma delle economie europee secondo parametri di convergenza e resilienza, mettendo a dura prova i sistemi di welfare1. Parte rilevante di questo processo riguarda l’applicazione delle norme comunitarie in materia di aiuti di Stato, seguendo però un criterio di massima flessibilità e prendendo in considerazione misure solitamente escluse di sostegno finanziario, congiuntamente all’adozione di politiche e strategie in materia di finanza pubblica e di bilancio.

La complessa normativa emergenziale impone sicuramente un’attenta lettura dei suoi contenuti, evidenziando opportunità di ripresa diverse rispetto al passato, nuove forme di collaborazione tra gli Stati e tra le Istituzioni europee nelle scelte economiche da effettuare. Risulta necessaria un’attenuazione temporanea in sede applicativa delle norme in materia di aiuti di Stato e maggiore flessibilità nell’ambito delle norme di bilancio dell’UE, per dare spazio ad un’azione coordinata, agevolata dalla costruzione di un comune schema di intervento da parte degli Stati, al fine di produrre risultati concreti.


2. L'approccio sistemico e l'intervento normativo della Commissione europea

L’approccio sistemico adoperato dalla Commissione europea per contrastare la singolarità di un evento inaspettato, mutevole, e dai limiti incerti, ha permesso di identificare precise aree di intervento normativo, che interagendo tra di loro, siano in grado di affrontare unitariamente una problematica politico-sociale di così vaste dimensioni. L’elaborazione del “Temporary framework”2, rientra tra le misure più flessibili adottate, in quanto riguarda uno dei temi più delicati in ambito europeo, ovvero quello dei finanziamenti pubblici, dunque la possibilità di ricapitalizzazioni dirette di imprese (non finanziarie) e di concessioni di prestiti (subordinati). Al fine di mitigare lo shock economico, la Commissione consente agli Stati membri di fornire un sostegno diretto alle aziende e alle piccole imprese duramente colpite, evitando la conseguente chiusura definitiva. La valutazione dell’impatto di tale misura sui diversi sistemi nazionali evidenzia lo scopo dell’azione della Commissione, cioè quella di “riposizionare”, di volta in volta, con l’aggravarsi degli effetti della pandemia, il sostegno a favore delle imprese danneggiate.

Emerge un impianto normativo perfettibile in rapporto ad alcuni suoi aspetti distintivi. Si pensi ai limiti massimi di fruibilità, i quali, se per un verso, rispondono all’esigenza del buon funzionamento del mercato, anche in termini di concorrenza, per l’altro si dimostrano quantitativamente al di sotto delle reali necessità delle aziende, delineando un quadro che, di qui a poco, potrebbe rendere vano lo sforzo della Commissione nel dare una concreta risposta alla crisi economica attuale. Considerando che durante l’emergenza dovrebbe essere ammessa un’adeguata deroga, sotto vari profili, alla disciplina del mercato unico, sarebbe opportuno un approccio della Commissione meno empirico, volto a risolvere una serie di dubbi applicativi per promuovere un maggiore coordinamento tra le singole misure nazionali di aiuto alle imprese3. Va considerato, infatti, il rischio che pericolose corse a sovvenzioni, agevolazioni, garanzie statali, prestiti pubblici, favoriscono in modo asimmetrico realtà economiche già forti a scapito del principio di coesione su cui si fonda l’UE.

Attraverso una serie di iniziative mirate, “Coronavirus Response Investment iniziative”4, la Commissione avvia una seconda fase strutturata di misure volte a mobilitare gli strumenti della Politica di Coesione verso i settori maggiormente colpiti dalla crisi economica a seguito della pandemia. La sospensione del Patto di Stabilità e Crescita5, per offrire maggiore liquidità, con relativa attivazione della “clausola generale di salvaguardia”6, consentirà ai Governi nazionali di «pompare nel sistema denaro finché serve»7. Tale provvedimento consente agli Stati membri di adottare misure per reagire in modo adeguato, discostandosi dagli obblighi che dovrebbero essere, di norma, rispettati in forza del quadro di bilancio europeo.

La singolarità di tale provvedimento propone una riflessione necessaria su come la flessibilità integrata nel Patto agisca sulla dimensione temporale dei vincoli di bilancio; bisogna considerare che se in merito al diffondersi dell’epidemia vi sia stato un inizio simmetrico in tutti gli Stati membri, la durata e l’entità degli effetti economico-finanziari segue un andamento instabile e variabile, data la sua incerta evoluzione e la diversa capacità di ciascuna economia nazionale di elaborare politiche di stabilizzazione; la probabilità che gran parte dei Paesi europei registri un deficit di bilancio e una riduzione del margine di manovra, nonché la possibilità di avvalersi della disapplicazione degli obblighi contabili previsti da tale clausola non è da escludere.

Ulteriore provvedimento adottato nel luglio 2020, al fine di favorire la ripresa in termini economici è il “Pandemic Emergency Purchase Programme” (PEPP), ossia un programma d’acquisto per l’emergenza pandemica. Si tratta di uno strumento temporaneo di acquisto titoli sia del settore pubblico che del settore privato, pensato dalla BCE per arginare il collasso economico determinato dal covid, e di un accordo sul bilancio 2021-2027, caratterizzato da un ulteriore strumento di risanamento, il Recovery Found (Fondo di recupero)8; lo scopo è quello di raccogliere sui mercati finanziari una considerevole liquidità, facendo leva su un budget di fondi per prestiti sui mercati del tipo back-to-back e per spese convogliate attraverso i programmi del quadro finanziario pluriennale (QFP).

La combinazione tra il coinvolgimento di tutti gli strumenti che possano contrastare la crisi sanitaria, dando impulso all’economia, l’attuazione di un piano di modifiche per attivare le risorse della Politica di Coesione e la definizione di un Accordo tra Governo e Regioni, pone le basi per una forte cooperazione inter-istituzionale al fine di ottimizzare il contributo della riprogrammazione del Fondo europeo di Sviluppo Regionale e del Fondo Sociale Europeo9.


3. La normativa europea sugli aiuti di Stato come "motore" per il rilancio dell'economia.

Con riferimento alle iniziative intraprese dalla Commissione europea per fronteggiare l’emergenza pandemica, trattiamo, preliminarmente, le modifiche che sono state apportate con riferimento all’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato.

La disciplina degli aiuti di Stato ha da sempre rivestito un’importanza fondamentale nell’ambito dell’Unione europea, poiché tesa a perseguire l’obiettivo di stimolare lo sviluppo del mercato interno, nel rispetto delle regole sulla concorrenza tra gli Stati10.

La norma di riferimento, l’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, prevede che «sono incompatibili con il mercato interno nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza»11. Non sempre, però, le misure concesse dagli Stati membri sono da ritenersi nocive del libero gioco della concorrenza12 e degli scambi tra questi ultimi, tanto che lo stesso Trattato ammette espressamente una serie di deroghe al principio generale di incompatibilità degli aiuti pubblici con il mercato comune, distinguendo tra compatibilità de iure13 e compatibilità subordinata alla valutazione discrezionale della Commissione14. Tra le prime rientrano gli aiuti concessi ai consumatori e quelli erogati nei casi di calamità naturali; le altre deroghe, invece, vengono ammesse a seguito di un giudizio discrezionale della Commissione europea, in base alle indicazioni contenute nel terzo comma dell’art.107, il quale prevede che «possono considerarsi compatibili con il mercato interno»: gli aiuti destinati ad aree sottosviluppate, gli aiuti che mirino alla realizzazione di un significativo progetto di interesse europeo o a «porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro», gli aiuti diretti ad agevolare lo sviluppo di talune attività o regioni economiche, gli aiuti in favore di cultura e conservazione del patrimonio, ed altri aiuti individuati dal Consiglio, su proposta della Commissione.

Per aiuti di Stato si intendono tutti i finanziamenti erogati dallo Stato, da amministrazioni locali o da soggetti pubblici nei confronti di un’impresa o di una società che opera in uno specifico settore, offrendo ad essa dei vantaggi. Il citato art. 107, paragrafo 1 del TFUE definisce i presupposti affinché un determinato intervento possa essere qualificato come aiuto di Stato; le condizioni richieste riguardano: l’origine statale dell’aiuto, l’esistenza di un vantaggio a favore di singole imprese o produzioni, l’esistenza di un impatto sulla concorrenza e l’idoneità ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri.

La Commissione europea ha adottato un “Quadro Temporaneo”15 per consentire agli Stati la possibilità di avvalersi pienamente della flessibilità prevista dalle norme sugli aiuti di Stato, al fine di contrastare la crisi economica causata dalla pandemia, tentando di superare le logiche di intervento condizionate da valutazioni individualistiche, e indirizzandosi verso la definizione di strumenti di medio e lungo periodo. Va colta, dunque, l’opportunità di introdurre una logica di coesione e solidarietà, un’accelerazione nei processi di innovazione, anche digitale, e di sostenibilità sistemica ed ecosistemica. L’obiettivo è quello di garantire alle imprese liquidità sufficiente per rilanciare e preservare la continuità dell’attività economica. Il quadro temporaneo in materia di aiuti di stato approvato il 19 marzo 2020 prevede cinque tipi di aiuti16:

  1. Sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali selettive e acconti: gli Stati membri potranno istituire regimi per concedere fino a 800.000 euro ad un’impresa che deve far fronte ad urgenti esigenze in materia di liquidità;

  2. Garanzie di Stato per prestiti bancari contratti dalle imprese: gli Stati membri potranno fornire garanzie statali per permettere alle banche di continuare ad erogare prestiti a clienti bisognosi;

  3. Prestiti pubblici agevolati alle imprese: gli Stati membri potranno concedere prestiti con tassi di interesse favorevoli alle imprese;

  4. Garanzie per le banche che veicolano gli aiuti di Stato all’economia reale: alcuni Stati membri prevedono di sfruttare le capacità di prestito esistenti dalle banche e di utilizzarle come canale di sostegno alle imprese, nello specifico piccole e medie imprese;

  5. Assicurazione del credito all’esportazione a breve termine: il quadro introduce un ulteriore flessibilità, permettendo agli Stati, quando necessario, di offrire una copertura assicurativa dei crediti all’esportazione a breve termine, dal momento che alcuni paesi costituiscono rischi non assicurabili sul mercato.

A tutto ciò hanno fatto seguito una serie di emendamenti (3 aprile 2020, 8 maggio 2020, e 29 giugno 202017) che hanno esteso i tipi di aiuti che gli Stati membri possono concedere. Si tratta di: sostegno per le attività di ricerca e sviluppo connesse al coronavirus, al fine di far fronte all’attuale crisi sanitaria con sovvenzioni dirette; sostegno alla costruzione e all’ammodernamento di impianti di prova per elaborare e testare prodotti utili a fronteggiare la pandemia fino alla prima applicazione industriale; sostegno mirato sotto forma di differimento del pagamento delle imposte o di sospensione del versamento dei contributi previdenziali per i settori, le regioni e le imprese colpite gravemente dall’emergenza; sostegno mirato sotto forma di integrazioni salariali per i dipendenti delle imprese nei settori maggiormente danneggiati; aiuto mirato alla ricapitalizzazione per le imprese non finanziarie, se non è disponibile un’altra soluzione adeguata.

La Commissione europea ha deciso di prorogare fino al 31 dicembre 2021 il quadro temporaneo adottato il 19 marzo 2020 per sostenere l’economia in questo difficile momento di crisi pandemica, ampliando il campo di applicazione, attraverso l’aumento di alcuni massimali, e consentendo la conversione di strumenti rimborsabili in sovvenzioni dirette. L’attuale modifica aumenta i massimali stabiliti nel quadro temporaneo, e per quanto concerne gli aiuti di importo limitato, i massimali precedenti per impresa sono più che raddoppiati. Nello specifico, circa 225.000 euro per impresa operante nella produzione primaria di prodotti agricoli, 270.000 euro per impresa operante nel settore della pesca e dell’acquacoltura, e 1,8 milioni di euro per le imprese che operano in tutti gli altri settori; per le imprese particolarmente colpite dalla crisi, lo Stato può contribuire alla parte dei costi fissi sostenuti che non sono coperti dalle entrate per un importo fino a 10 milioni di euro per impresa18. La decisione della Commissione riguarda, inoltre, la possibilità per gli Stati membri, di convertire, fino al 31 dicembre 2022, gli strumenti rimborsabili concessi nell’ambito del quadro (le garanzie, i prestiti o gli anticipi rimborsabili), in altre forme di aiuto, quali le sovvenzioni dirette, rispettando, però, le condizioni stabilite nel quadro temporaneo.


4. Il Regime Quadro della disciplina degli aiuti di Stato durante l'emergenza pandemica

Il 20 maggio 2020 il Dipartimento per le Politiche Europee ha notificato alla Commissione Europea che ha approvato il Regime Quadro in materia di aiuti di Stato19, contenuto nel decreto legge 19 maggio 2020, n. 3420 (articoli 53-64), il quale prevede misure di aiuto quali sovvenzioni dirette, garanzie, prestiti a tassi agevolati, aiuti per contrastare la pandemia, sostegno per i lavoratori duramente colpiti.

Gli enti che possono adottare misure di aiuto che rientrano nel campo di applicazione del regime-quadro sono: le Regioni, le Province autonome, gli altri enti territoriali21, le Camere di Commercio. Tali enti provvedono all’adozione delle misure di aiuto a valere sulle risorse dei rispettivi bilanci, incluse le risorse programmate attraverso i programmi operativi regionali, nel rispetto dei limiti di cui alle disposizioni finanziarie previste dall’art. 62 del DL n. 34/2020.

Con riferimento alla gestione delle misure di aiuto, bisogna evidenziare che vengono prescritte specifiche condizioni per gli aiuti sotto forma di garanzie o prestiti a tasso agevolato, di cui agli articoli 55 e 56 del regime quadro, che vengono concessi attraverso intermediari finanziari. Tale regime è stato adottato per velocizzare le procedure di notifica alla Commissione europea ed accelerare l’attuazione delle relative misure da parte degli enti concedenti, al fine di semplificare gli obblighi di notifica ed armonizzare gli interventi pubblici su tutto il territorio nazionale; di conseguenza, le misure di aiuto adottate ai sensi del regime-quadro non sono soggette all’obbligo di previa notifica alla Commissione, poiché quest’ultima, con decisione COM (2020) 3156, ha autorizzato il regime-quadro e tutte le misure di aiuto adottate successivamente sulla base di quest’ultimo. Il regime-quadro, inoltre, richiama al contestuale rispetto sia delle norme del TF (Temporary Framework), sia della decisione di autorizzazione della Commissione europea. Le misure di aiuto conformi al TF, che, però, non rientrano nella previsione del regime-quadro, perché adottate da amministrazioni centrali o difformi dalle specifiche condizioni richieste, non sono neanche coperte dalla decisione di autorizzazione della Commissione, e restano, dunque, soggette all’obbligo di notifica, per preventiva autorizzazione prima della relativa attuazione che comporta la successiva concessione di aiuti22. Tutti gli obblighi di trasparenza, pubblicità e rendicontazione previsti dalla normativa europea in materia di aiuti pubblici restano invariati e si applicano alle misure adottate nell’ambito del regime-quadro e del TF in generale; il mancato rispetto di tali obblighi invalida la compatibilità degli aiuti concessi. Il Dipartimento per le Politiche Europee ha già adempiuto ai propri obblighi di registrazione del regime-quadro, previsti dall’art. 61, comma 4; ai sensi di tale articolo, co. 5 e dell’art. 63, co. 2 del regime-quadro, sia gli enti che adottano misure di aiuto, sia gli enti che concedono i relativi aiuti devono provvedere, sotto la propria responsabilità, all’obbligo di registrazione nei registri di riferimento per settore (Registro nazionale degli aiuti di Stato23, Sistema informativo agricolo nazionale, Sistema italiano della pesca e dell’acquacoltura, rispettivamente RNA, SIAN, e SIPA). Le modifiche a tali registri sono comunicate dall’amministrazione responsabile per ciascuno di essi, anche attraverso pubblicazione sul proprio sito istituzionale, che dovranno, se necessario, fornire chiarimenti riferiti alla registrazione delle misure e degli aiuti, rispetto agli adempimenti di cui agli artt. 63 e 64 del regime-quadro.


5. Osservazioni conclusive. Il nesso tra regolazione post-emergenziale degli aiuti di Stato e intervento pubblico in economia

L’emergenza economica causata dalla pandemia ha impegnato le autorità pubbliche, interne, sovranazionali e globali, a sperimentare nuove modalità operative per uno sforzo collettivo, finalizzato ad individuare una strategia coordinata di intervento al fine di contrastare la crisi e rilanciare l’economia a livello internazionale. Possiamo considerare la pandemia una sorta di “banco di prova”24 della tenuta giuridica e politica della stessa costruzione europea, e dunque degli strumenti di regolazione e controllo di cui sono attualmente titolari le istituzioni europee.

In questo contesto, osserviamo una rinnovata legittimazione dell’intervento pubblico in economia, legata al sempre più frequente ricorrere di situazioni di crisi economiche che rendono i mercati incapaci di autoregolarsi e di offrire adeguate e soddisfacenti risposte. Emerge così il ruolo dello Stato “salvatore” e “stabilizzatore”25: l’intervento pubblico nell’economia è auspicato e assume proporzioni ampie e derogatorie, che sono generalmente giustificate in una logica temporanea e di eccezione26.

Va sottolineato, però, che gli interventi emergenziali possono determinare mutamenti di più lungo periodo negli equilibri tra Stato e mercato, rafforzando il ruolo dello Stato nell’economia27. La crisi del 1929, per esempio, ha dato vita allo Stato “programmatore” e “imprenditore”, mentre nel 2008 si è parlato, invece, di Stato “finanziatore”. La crisi pandemica dovuta al Covid-19 agli inizi del 2020, e la connessa risposta pubblica di sostegno all’economia, lascia, dunque, presagire una fase di rinnovato protagonismo dello Stato come strategia per il rilancio dell’economia e contrasto alla pandemia.

Gli Stati sono chiamati a svolgere un ruolo attivo, non residuale, ma propositivo, in un’ottica euro-statale; gli sforzi di natura finanziaria hanno comportato misure di sostegno/sopravvivenza, ma è necessario che i successivi provvedimenti siano caratterizzati dall’abbandono della logica del puro sussidio per avviare una fase di programmazione di lungo periodo. L’obiettivo sarebbe, dunque, il passaggio dalla logica dei bonus, ovvero degli interventi “cuscinetto”, alle riforme che garantiscano uno sviluppo complessivo del Paese, impostazione, del resto, auspicata proprio dal piano di rilancio europeo.

La natura euro-statale degli interventi prende forma attraverso le iniziative combinate Ue-Stati alla luce di un rinnovato quadro cooperativo, sperimentando un approccio configurabile come “esercizio di sovranità partecipata a trazione eurounitaria”28. L’attuale fase storica pone un importante interrogativo riguardante il ruolo dello Stato, e cioè se esso debba rimanere spettatore esterno e imparziale di vicende riguardanti operatori privati o debba tornare protagonista delle vicende economiche, assumendo un ruolo determinante, organico, permanente e strategico. Ci si domanda se sia opportuno dotare l’ordinamento nazionale di strumenti volti ad assegnare allo Stato un ruolo attivo nelle trattative tra privati, anche nell’interesse della collettività, ripristinando forme operative che assicurino la presenza stabile e duratura dello Stato in economia. Questa problematica interagisce con la normativa sugli aiuti di Stato, poiché assumono specifica rilevanza, le eccezioni al divieto di concessione di sostegno finanziario pubblico alle imprese, richiamate nel temporary framework della Commissione europea. A tale riguardo, va sottolineata la procedura di consultazione, avviata da quest’ultima, per quanto concerne le regole di compatibilità per la concessione degli aiuti regionali, prevalentemente rivolti al sistema delle piccole e medie imprese, al fine di stabilire le modalità di concessione di questi ultimi alle imprese situate nelle zone svantaggiate.

La Commissione ricorda che i criteri di concessione degli aiuti restano invariati, aiuti che dovranno essere assegnati rispettando il principio di proporzionalità e attribuiti in modo parsimonioso29. Sicuramente i benefici in termini di sviluppo di una regione svantaggiata devono essere superiori ai danni derivanti dalla potenziale lesione del principio della libera concorrenza; l’effetto dell’incentivazione dovrà riguardare sia la decisione dell’eventuale investitore, ovvero le ragioni dell’investimento in una determinata area, sia la prospettiva operativa, cioè la collocazione dell’attività economica nella regione di riferimento30.

Queste deroghe hanno consentito agli Stati, a determinate condizioni, di tornare ad avere un ruolo diretto in ambito economico, partecipando attivamente alla ricapitalizzazione delle imprese in difficoltà. Risulta necessario riflettere su quale debba essere il ruolo dello Stato in economia, in una visione moderna; ci si riferisce ad un modello di “Stato investitore”31, che sia presente su richiesta del privato per supportare, con modalità ancora da definire, una crescita economica sostenibile nel lungo periodo, senza falsare la concorrenza, ma contribuendo al benessere delle singole imprese e degli stakeholders32. Pur essendo opportuno un supporto all’imprenditoria in tempi di crisi economica, un ritorno a logiche di vigilanza strutturata, improntante ad un monitoraggio ordinario del pubblico sul privato, potrebbe però aprire nuove problematiche in un mercato globalizzato.

La riflessione sulla gestione del contesto post-pandemico potrebbe condurre a ritenere che l’intervento dello Stato non dovrebbe essere concepito unicamente come focalizzato sull’obiettivo di risolvere i fallimenti del mercato, ma funzionale ad indirizzare le imprese nelle loro scelte produttive. Il nodo da sciogliere sicuramente riguarda il confine tra pubblico e privato in quella che dovrebbe essere un’economia di libero mercato, dunque la possibilità di tornare a concepire uno Stato che contribuisca a creare e a definire il mercato, facendo nuovamente ricorso allo strumento della programmazione economica, nell’ambito della quale l’impresa pubblica dovrebbe assumere un ruolo strategico. In questa prospettiva si amplia lo spettro, finora limitato a difesa, sicurezza nazionale, energia, trasporti e comunicazioni, attribuendo un importante potere di intervento allo Stato.

L’emergenza economica cui assistiamo oggi, rende opportuno un mutamento del ruolo dello Stato, al fine di trovare nuove risposte per risolvere la crisi. Bisognerebbe valutare l’approccio keynesiano, che considera necessario un intervento statale di regolazione del mercato in caso di squilibri, basato sull’adattamento delle politiche di sostegno della domanda per la risoluzione dei problemi della crescita economica. Una revisione e ristrutturazione del funzionamento dello Stato, sicuramente, in epoca moderna, caratterizzata dalla logica della libertà economica, della razionalità del mercato e del libero scambio, crea non poche problematiche difficili da risolvere. Il tema degli aiuti di Stato si intreccia con quello dello Stato imprenditore e delle imprese pubbliche; il fondamento del divieto di tali aiuti mira a tutelare e garantire l’ordinato svolgimento dell’attività economica, consentendo una concorrenza non inquinata dal diverso costo dei fattori produttivi. Per gestire l’emergenza, è necessario, però, intervenire con strumenti non convenzionali, creando uno stato d’eccezione, durante il quale sono sospese regole prima indiscusse. Occorre, a mio avviso, trovare un compromesso tra l’intervento statale e la tutela della concorrenza, preservando l’integrità del mercato interno. Solo un’applicazione proporzionata e mirata delle norme relative agli aiuti di Stato potrebbe garantire la continuità dell’attività economica durante la pandemia e offrire solide basi per valutare la gestione del contesto post-pandemico, analizzando, di volta in volta, i risultati raggiunti e la positività dell’impatto di tale strumento sull’economia.


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1 Lo Stato sociale (Stato del benessere o welfare state), è un insieme di politiche pubbliche con cui lo Stato fornisce ai propri cittadini, o a gruppi di essi, protezione contro rischi e bisogni prestabiliti, in forma di assistenza, assicurazione o sicurezza sociale, prevedendo specifici diritti sociali e doveri di contribuzione. Costituisce una risposta alla nuova configurazione dei rischi e dei bisogni delineatasi a seguito dei processi di modernizzazione e industrializzazione. Risulta essere una caratteristica dei moderni Stati di diritto che si fondano sul principio di solidarietà, che si dispiega in tre principali settori portanti: sanità, istruzione, previdenza-assistenza sociale.

2 Il quadro temporaneo, spesso rimaneggiato (da ultimo, Comunicazione C (2020) 7127 final), adottato il 19 marzo, prevede cinque tipi di aiuti: sovvenzioni dirette fino a 800.000 euro per impresa; garanzie statali sotto forma di prestiti bancari; prestiti pubblici e privati con tassi di interesse sovvenzionati; uso delle capacità di prestito esistenti delle banche come canale di sostegno alle imprese, in particolare alle piccole e medie imprese; una maggiore flessibilità, per consentire, ove necessario, l’assicurazione del credito all’esportazione a breve termine da parte dello Stato.

3 Cfr. Russo, Le nuove opportunità d’impiego dei fondi strutturali nella risposta alla crisi sanitaria ed economica attuale, in Sciarrone Alibrandi, Malvagna (a cura di), Sistema produttivo e finanziario post covid-19: dall’efficienza alla sostenibilità, Pisa, 2021, p. 461.

4 CRII, seguito dal CRII+.

5 Commissione Europea, Comunicazione della Commissione al Consiglio del 20 aprile 2020, COM (2020) 123 final. Il PSC è un accordo internazionale, stipulato e sottoscritto nel 1997 dai paesi membri dell’Unione europea, inerente al controllo delle rispettive politiche di bilancio pubbliche, al fine di mantenere fermi i requisiti di adesione all’Unione economica e monetaria dell’UE.

6 General crisis clause, rappresenta un passo importante nella realizzazione dell’impegno della Commissione di avvalersi di tutti gli strumenti di politica economica disponibili per sostenere gli Stati membri negli sforzi volti a proteggere i loro cittadini e ridurre i gravi effetti socio-economici della pandemia.

7 Commissione Europea, COM (2020) 37 final. Il 20 marzo 2020 la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen con tale affermazione si pronuncia a proposito della crisi economica provocata dalla pandemia.

8 Fondo garantito dal bilancio UE; tramite lo stesso sono emessi i recovery bond, ovvero titoli di debito comune.

9 Russo, op. cit., p. 462.

10 La disciplina degli aiuti di Stato, pur rientrando a tutti gli effetti nella normativa comunitaria a tutela della concorrenza, se ne differenzia innanzitutto perché si rivolge agli Stati e solo in via indiretta e subordinata alle imprese che operano nell’UE.

11 Il sito della Commissione definisce come aiuto di Stato «qualsiasi vantaggio conferito in modo selettivo a delle imprese da un’autorità pubblica nazionale».

12 Cfr. Scipione, Crisi bancarie e disciplina degli aiuti di Stato. Il caso italiano: criticità applicative e antinomie di una legislazione d’emergenza, in Innovazione e diritto, 2020, p. 284.

13 Le deroghe di cui all’art.107, par. 2 TFUE riguardano alcune ipotesi di aiuti che sono da ritenersi de iure compatibili con il mercato comune; si tratta degli aiuti di carattere sociale concessi ai consumatori e degli aiuti destinati a calamità naturali o ad altri eventi eccezionali.

14 Le deroghe di cui al comma 3 riguardano, viceversa, aiuti che possono essere dichiarati compatibili con il mercato comune in virtù di una decisione adottata dalla Commissione, o eccezionalmente dal Consiglio, sulla base di valutazioni di tipo discrezionale.

15 Commissione Europea, Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del Covid-19, 19 marzo 2020, C (2020) 1863 final.

16 Cfr. Dipartimento per le politiche europee, Le misure temporanee per far fronte all’emergenza del Covid-19, reperibile in www.politicheeuropee.gov.it, 2020.

17 Commissione Europea, COM (2020) 2215 final, COM (2020) 3156 final, COM (2020) 4509 final.

18 Cfr. Dipartimento per le politiche europee, Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato, proroga al 31 dicembre 2021, reperibile in www.politicheeuropee.gov.it., 2020.

19 L’ammontare complessivo del Regime Quadro è stimato in circa nove miliardi di euro, dei quali sei relativi ad aiuti sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali.

20 Il Decreto Rilancio (Misure urgenti in materia di salute , sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica causata dal COVID-19), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.128 del 19 maggio 2020, e convertito in Legge 17 luglio 2020, n. 77 (Gazzetta Ufficiale n. 180 del 18 luglio 2020 – Serie generale), prevede la possibilità di concedere aiuti quali sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili, agevolazioni fiscali, garanzie sui prestiti alle imprese, aiuti per gli investimenti per le infrastrutture, sovvenzioni per il pagamento dei salari dei dipendenti per evitare licenziamenti durante l’emergenza epidemiologica.

21 Per l’individuazione degli enti territoriali si rinvia al d.lgs. 267/2000-Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, art. 2, che fa riferimento a: i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni.

22 Cfr. Dipartimento per le politiche europee, Regime quadro di cui agli articoli da 53 a 64 del DL 19 maggio 2020, n.34. Chiarimenti e indicazioni operative, reperibile in www.politicheeuropee.gov.it., 2020

23 Nel caso di registrazione in RNA, si richiamano, in particolare, gli obblighi di registrazione degli aiuti individuali prima della concessione, secondo quanto previsto dall’articolo 9 del decreto del Ministro dello sviluppo economico, 31 maggio 2017, n. 115, ovvero per gli aiuti non subordinati all’emanazione dei provvedimenti di concessione entro i termini e con le modalità prescritte dall’articolo 10 del medesimo decreto.

24 Cfr. Bani, Di Porto, “Castello” Covid-19: i destini incrociati di aiuti di stato e concorrenza, in Sciarrone Alibrandi, Malvagna (a cura di), op. cit., p. 374.

25 Sul punto v. Napolitano, Il nuovo «Stato Salvatore», in Giornale di diritto amministrativo, 2008, p. 1083.

26 Merusi, Il sogno di Diocleziano. Il diritto nelle crisi economiche, Torino, 2013, p. 25 ss.

27 Cfr. Luchena, Gli aiuti di Stato e il consolidamento della governance duale nella crisi economica: elementi di innovazione e di continuità, in Studi sull’integrazione europea, Bari, 2015, p. 225.

28 Cfr. Luchena, La natura euro-statale degli interventi per uscire dalla crisi, in Sciarrone Alibrandi, Malvagna (a cura di), op. cit., Pisa, 2021, p. 385.

29 Così, Commissione Europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni relativa al progetto di Modernizzazione degli aiuti di Stato, COM (2012) 0209 final.

30 Cfr. Luchena, La natura euro-statale degli interventi, cit., p. 386.

31 Cfr. Annunziata, Ginevri, San Mauro, I golden powers fra Stato e mercato, in Sciarrone Alibrandi, Malvagna (a cura di), op. cit., p. 435.

32 In argomento, v. Angelici, “Poteri” e “interessi” nella grande impresa azionaria: a proposito di un recente libro di Umberto Tombari, in Riv. soc., 2020, p. 4 ss.; Tombari, “Potere” e “interessi” nella grande impresa azionaria, Milano, 2019, p. 22 ss.; Marchetti, Dalla Business Roundtable ai lavori della British Academy, in Riv. soc., 2019, p. 1303 ss.